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MIOPIA ISTITUZIONALE: LA SPESA IN CONTO CAPITALE DEL SETTORE PUBBLICO IN ITALIA E-mail
Conti pubblici
di Giuseppe Coco, Mauro Masselli, Vito Peragine
26 febbraio 2010
contabilita nazionaleLa spesa in conto capitale pubblica è diminuita in rapporto al PIL in quasi tutti i paesi sviluppati dal 1970 al 1990 per poi tornare a crescere sebbene in misura marginale.

La spesa in conto capitale pubblica è diminuita in rapporto al PIL in quasi tutti i paesi sviluppati dal 1970 al 1990 per poi tornare a crescere sebbene in misura marginale. In Italia, la dinamica è invece diversa in ragione principalmente dell’aggiustamento dei conti pubblici che è avvenuto nel corso degli anni 90: la ripresa della spesa in conto capitale (CC) è stata assai meno significativa. In questo intervento cerchiamo di comprendere le ragioni del fenomeno e di individuare le possibili strategie per invertire la tendenza che se non arrestata rischia di compromettere la dote infrastrutturale delle generazioni future.

In Italia esistono due database per la valutazione dei flussi di spese in conto capitale e investimenti. Il database dell’ISTAT, all’interno del quadro della Contabilità Nazionale (CN) si riferisce alle diverse Pubbliche Amministrazioni ed esclude le imprese pubbliche. Il set di dati differisce in maniera consistente da quello dei Conti Pubblici Territoriali (CPT), prodotti dal Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica del Ministero dello Sviluppo economico, che aggregano le erogazioni effettive. I CPT inoltre producono anche le serie storiche per il Settore Pubblico Allargato (SPA), che possono essere interessanti in quanto forniscono un quadro più completo in un momento in cui molti servizi vengono forniti da imprese non più riconducibili alla PA in senso stretto.

Il Grafico 1 mostra le serie storiche degli investimenti e delle uscite in CC come percentuale del PIL (dati ISTAT relativi alla  Pubblica Amministrazione in senso stretto). Entrambi gli aggregati subiscono un calo drastico all’inizio degli anni 90, gli investimenti fissi hanno una dinamica comparativamente peggiore. Le uscite complessive in CC in anni recenti sono leggermente cresciute per poi calare di nuovo drasticamente nel biennio 2007-2008. Più stabile è la serie degli investimenti che riprendono a crescere lentamente (ma meno delle  spese complessive) dal 1996, dopo il crollo precedente (più di 1/3 in rapporto al PIL), per poi riprendere a calare dal 2004 in poi.

Grafico 1. Spesa in CC e Investimenti fissi su PIL, ISTAT, dati PA
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Il decremento della spesa in CC risponde certamente ad esigenze di finanza pubblica legate al piano di stabilizzazione post 1992 e alla necessità di aderire all’euro, ma quello che colpisce è la ripartizione dell’aggiustamento tra spesa in CC e spesa corrente. Una quantificazione del fenomeno proviene dalla dinamica comparata della spesa capitale con quella corrente al netto e al lordo degli interessi. Tra il 1990 e il 2008 la spesa nominale in CC cresce del 60%-70% rispetto al 1990 mentre quella corrente al netto degli interessi cresce del 140%. Il Grafico 2 mostra la spesa corrente al netto degli interessi, la spesa per interessi e quella in CC sul totale della spesa. Si nota come la spesa corrente cresca in rapporto alla spesa totale e come, a partire dal 96-97, tutto il dividendo dei minori interessi sia stato assorbito da maggiore spesa corrente primaria che cresce di 12 punti percentuali sulla spesa complessiva.

Grafico 2. Spese correnti, per interessi, e spesa in CC in quota della spesa pubblica complessiva
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Per analizzare l’andamento della spesa nelle diverse aree del Paese utilizziamo i dati forniti dai CPT, ed in particolare quelli relativi al Settore Pubblico Allargato. La ragione è che parte della spesa infrastrutturale pubblica potrebbe, nel periodo considerato, essere contabilmente registrata in maniera differente all’inizio e alla fine del periodo. Nel periodo dal 1996 al 2007 le spese totali sia per il Centro-Nord sia per il Sud crescono, in valori correnti, rispettivamente del 46% e del 48%. La crescita della spesa totale è sostenuta sostanzialmente dalla spesa corrente, in misura maggiore nel Mezzogiorno. La spesa corrente, infatti, aumenta costantemente: nel 2007 rispetto al 1996, l’aumento è pari al 61% nel Sud e al 49% nel Centro-Nord. La spesa in CC invece, nel Sud cresce fino al 2004 per poi decrescere negli anni successivi (anche se nel 2007 si è avuto un leggero incremento rispetto all’anno precedente ). Nel Centro-Nord la crescita della spesa in CC si protrae fino al 2006 per poi diminuire leggermente nel 2007. La dinamica sopra considerata implica che la forbice in termini di spesa pro-capite tra Centro-Nord e Sud si sia ridotta per quanto riguarda la parte corrente ma sia aumentata per la parte in conto capitale. In termini di valori pro-capite,  se nel 1996 per un abitante del Centro-Nord veniva erogata una spesa corrente del 54% superiore a quella per un cittadino del Sud, nel 2007 tale percentuale si riduce al 36%. Per la spesa in conto capitale, invece, a fronte di una differenza pari al 4%-10% nel 1996-1997 a favore degli abitanti del Centro-Nord, undici anni dopo, si riscontra un differenziale del 24% rispetto ai residenti nel Mezzogiorno. 

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Quali possono essere le ragioni di questa dinamica? L’indiziato principale è il risanamento dei conti pubblici. L’idea che le politiche di stabilizzazione di finanza pubblica possano comportare una distorsione nella scelta tra differenti capitoli di spesa a discapito della spesa in CC, ed in particolare degli investimenti, è abbastanza condivisa. Essa deriva dall’ipotesi che il taglio della spesa corrente sia politicamente più costoso, in termini di consenso, nel breve periodo e che quindi sia da evitare. Questo fenomeno è preoccupante per una serie di ragioni. Principalmente, e nella misura in cui la spesa in CC genera crescita, essa rende meno probabile il successo della strategia di stabilizzazione nel lungo periodo dei conti pubblici. In secondo luogo essa produce un’iniqua discriminazione a carico delle generazioni future, su cui graverà il lascito di una dotazione infrastrutturale insufficiente, oltre a quello di un debito comunque consistente. 

Il complesso della nostra analisi supporta il punto di vista secondo il quale il processo di aggiustamento di finanza pubblica è avvenuto in un contesto di distorsione delle scelte sulla composizione della spesa pubblica, a sfavore della spesa in CC, che rende meno credibile nel lungo periodo la stabilizzazione del debito. In questo quadro sarebbe stato necessario (e lo è ancor più oggi) ancorare le politiche di bilancio a regole che oltre a fissare obiettivi in termini di aggregati (deficit e debito), prevedessero regole anche in merito alla composizione della spesa (almeno nel lungo periodo). I dati sulla differenziazione territoriale poi sostengono il punto di vista che i vincoli debbano riguardare anche gli enti territoriali. La miopia e la conseguente distorsione è infatti particolarmente pronunciata a meridione e riguarda principalmente le Amministrazioni centrali ma anche quelle locali, nella misura in cui non hanno compensato la diminuzione di spesa delle amministrazioni centrali. 
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