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ABOLIZIONE DIFENSORI CIVICI:ESTRANEIT└ ALLA CULTURA ISTITUZIONALE ITALIANA O FALLIMENTO POLITICA? E-mail
Pubblica Amministrazione
di Alberto Massera
17 dicembre 2009

difensore_civico_massera.jpgLa legge finanziaria per il 2010 abolisce, con misura cogente, il difensore civico costituito presso le amministrazioni locali nel quadro delle misure per il contenimento della spesa in corrispondenza con la riduzione del contributo ordinario dello Stato.  La previsione normativa sembra confermare la diffidenza e le difficoltà che incontrano, nell’esperienza istituzionale del nostro Paese, istituti volti a conformare "altrimenti" le relazioni amministrazione-cittadino.


Nell’anno 2000, in concomitanza con l’approvazione a Nizza della Carta europea dei diritti, il Mediatore europeo pro-tempore, J. Söderman, dichiarò, in una sede ufficiale, che il ventunesimo secolo sarebbe stato "the century of good administration". Il tema della "buona amministrazione", che proprio dalla Carta è prevista come diritto del cittadino europeo e magari anche per assonanza con la formulazione costituzionalmente più consueta del "buon andamento", non è rimasto estraneo neanche allo scenario politico-istituzionale del nostro Paese. Infatti, il testo unico delle leggi sull’autonomia locale del 2000 aveva autorizzato gli statuti comunali e provinciali a prevedere l’istituzione del difensore civico, con compiti di garanzia dell’imparzialità della pubblica amministrazione comunale e provinciale, mediante la segnalazione, anche di propria iniziativa, degli abusi, delle disfunzioni, delle carenze e dei ritardi dell’amministrazione nei confronti del cittadino. E dunque è ben possibile dire che con questa norma la lotta contro i comportamenti di maladministration fosse entrata di pieno diritto nella trama delle relazioni tra amministrazione ed "amministrati".

La legge finanziaria per il 2010 viene ora a cancellare l’istituto e la figura organizzativa in cui esso si era concretizzato. La natura del testo normativo in cui la disposizione demolitrice è inserita, oltre al richiamo espresso ad altra disposizione dello stesso testo, quella che riduce il contributo ordinario dello Stato agli enti locali, disvela di per sé in modo chiarissimo la ratio e la finalità della norma in oggetto; ma essa non insorge all’improvviso, facendo piuttosto seguito a forti polemiche sulla stampa (l’articolo di G.A. Stella sul Corriere della sera del 1° marzo 2009 dall’icastico titolo "difensori civici lottizzati e superpagati") e ad iniziative politiche di segno analogo in ambiti regionali (come nel caso del Veneto e del Friuli Venezia Giulia). La questione della lotta alla maladministration e della figura cui, almeno a livello locale, quell’impegno era istituzionalmente affidato, è entrata così a pieno titolo nel quadro della lotta contro i costi (inutili) della politica; occorre allora chiedersi se l’impostazione prospettata, nelle sue linee generali e in quelle applicative, sia corretta e se essa ci avvicini o ci allontani dalle altre principali esperienze europee, e comunque se possa prodursi anche in questo caso il rischio, come ricordava lo stesso polemista sopra citato, di incappare nell’applicazione della nota metafora riguardante la "malapulizia" dell’infanzia sfortunata.

Il difensore civico può con certezza essere ascritto alla composita famiglia degli Ombusdmen, della quale il diritto comparato offre un ricco e variegato panorama. Istituzionalizzata negli ordinamenti giuridici scandinavi tra gli inizi dell’800 e la prima metà del ‘900, la figura in questione si è poi largamente diffusa in molti Paesi europei ed extra-europei, seppur di volta in volta incardinandosi in livelli territoriali diversi dell’ordinamento di pertinenza e venendo dotato di competenza generale (cioè, per tutta l’amministrazione) o di settore (ad es., per l’amministrazione militare, per quella della sanità, etc.), fino ad essere accolta anche in ordinamenti sopranazionali, come nel caso dell’Unione europea allorché è stata istituita la figura del Mediatore europeo. In Italia, per contro, è mancata l’istituzionalizzazione dell’Ombudsman a livello statale, nonostante una certa attenzione ad esso si fosse manifestata tra la seconda metà degli anni ’60 e la prima metà degli anni ’70 anche con iniziative legislative, soprattutto sul versante della Destra liberale dello schieramento partitico, per trovare invece spazio in alcuni Statuti regionali e poi nella ricordata disposizione della legge statale, ma concernente le amministrazioni locali.

Pur nella distinta articolazione delle fattispecie di riferimento, due sono i connotati istituzionali che valgono ovunque a tipizzare la figura in questione: la duplice valenza del suo operato, come strumento di protezione dell’individuo e come strumento di controllo sull’amministrazione; la sua posizione di imparzialità e indipendenza, nei confronti dell’amministrazione, naturalmente, ma anche degli organi politici, cui pure deve la sua nomina (normalmente il raccordo è con l’organo assembleare).

I due connotati istituzionali sono evidentemente tra di loro strettamente connessi; ma a loro volta ricevono particolare coloritura da altri due tratti caratterizzanti, di impronta più marcatamente funzionale. Da un lato, la competenza di questo "uomo che fa da tramite" (traduzione letterale del termine ombudsman) ad occuparsi dei soli casi in cui la vicenda del "contatto" dell’individuo con l’amministrazione non ha dato luogo a illegittimità vere e proprie, ma piuttosto a "bias, neglect, inattention, delay, incompetence, ineptitude, perversity, turpitude, arbitrariness and so on leading to perceived injustice"; dall’altro lato, la carenza in esso di poteri a carattere costitutivo-demolitorio, a favore piuttosto di poteri di induzione e sollecitazione dell’amministrazione ad auto-emendarsi, a correggere da sé i propri torti, a modificare i propri comportamenti e le proprie prassi operative.

Qual è, dunque, il segnale che può trarsi dall’abolizione della figura del difensore civico in Italia?

È innanzitutto il segnale della sfiducia del legislatore per controlli sull’amministrazione che siano esterni ad essa e in senso più ampio al sistema amministrativo e che pongano il cittadino in grado di colloquiare con un interlocutore, calato nella sua stessa realtà territoriale, nella cui terzietà possa porre affidamento per quei casi, certo non infrequenti, nei quali correttezza, diligenza ed equità dell’azione amministrativa risultano carenti.

È, in secondo luogo, il segnale della sfiducia del legislatore per rimedi alle disfunzioni dell’azione amministrativa che sfuggano al controllo dell’autorità del giudice e quindi, più in generale, verso modalità diverse di fronteggiare la volontà e la forza di resistenza degli apparati burocratici nei confronti di quegli impulsi al continuo miglioramento che pure possono provenire dalle valutazioni critiche di un organismo terzo e fornito non dell’autorità del potere di annullamento, ma dell’autorevolezza del suo expertise.

Le scelte del legislatore italiano sono, al riguardo, altre: nel momento in cui si pone l’incremento dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa come uno degli obiettivi principali dell’azione di governo si favorisce, con l’introduzione di una apposita azione, individuale o collettiva, la via della "giudizializzazione" del conflitto nascente dagli inadempimenti dell’amministrazione, ma si elimina una modalità con la quale quel conflitto poteva essere risolto per altra via; si introduce un sistema di valutazione e misurazione della performance dell’amministrazione e del personale addetto, ma si esclude da quel circuito un possibile contributo proveniente da un punto di vista diverso (anche perché sollecitato dall’utenza) rispetto a quello da cui muove il competente Organismo di valutazione; si prevede l’adozione di una "Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche", condivisibilmente orientata a consentire che i rapporti con il cittadino si conformino al principio di leale collaborazione, ma si appoggiano le relative previsioni principalmente su meccanismi premiali e sanzionatori che si collocano pur sempre all’interno del circuito amministrativo e alla sua relazione pressoché esclusiva con l’autorità politica.

Queste scelte risultano divaricanti da quelle fatte o prospettate, nello stesso periodo di tempo, in altri ordinamenti. Valga per tutti il confronto con il Regno Unito, confronto oggi sempre più proponibile per il comune ambientamento nell’Unione europea, ove il "sistema degli Ombudsmen" è preso in considerazione come una delle modalità da sviluppare per risolvere "altrimenti" i conflitti tra amministrazione e cittadino e costruire un sistema di rimedi contro le disfunzioni, le scorrettezze e le irregolarità amministrative "proporzionato" e "ritagliato" sulle esigenze del cittadino stesso.

Certamente, non si vogliono qui trascurare fallimenti e disfunzioni, carenze e debolezze, che l’esperienza attuativa ha evidenziato, coloritamente esposte negli articoli di giornale ma deducibili anche dai pochi casi in cui vicende relative alla figura del difensore civico hanno assunto rilievo giudiziario. Nondimeno, risulta alquanto paradossale che un fallimento che è innanzitutto un fallimento della politica, che ha avuto un ruolo determinante nel deprivare di autorevolezza l’istituto in questione, venga rimediato - magari ponendosi dietro l’appello alla sua estraneità rispetto alla nostra tradizione culturale (motivazione accolta, ad es., da Nicotra e Pizzetti in un commento su Astrid: ma in Francia, Spagna e Germania sono presenti distinte figure tutte ascrivibili a quella più generale dell’Ombudsman) - scaricandone i costi su una figura che, in linea di principio, al ceto politico dovrebbe essere estranea, per operare piuttosto vicina al cittadino e comunque caratterizzata da una capacità di argomentazione dissuasivo-persuasiva (secondo le parole di una recente sentenza del Tar del Lazio) nei riguardi sia dell’amministrazione che del cittadino stesso guardando alla "sostanza" delle cose e di una modalità operativa conforme ad essa, di cui è evidente il bisogno nella situazione del nostro Paese. E ciò senza dimenticare la meno recente Raccomandazione n. 13 del 1985, adottata dal Consiglio dei Ministri del Consiglio d’Europa, che incoraggiava "the possibility of appointing an Ombudsman at national, regional or local level or for specific areas of public administration".

Nel senso indicato, allora, più ragionevole appare la previsione contenuta nella bozza di disegno di legge contenente la Carta delle autonomie locali, che dispone piuttosto l’accorpamento della funzione di "difesa civica" in appositi uffici territoriali collocati presso le Province. Previsione analoga era peraltro contenuta nell’emendamento alla legge finanziaria presentato alla Camera dal Governo. Il tutto magari con qualche indicazione in più (nella legge statale sulla Carta delle autonomie locali e in ragione della funzione giustiziale che al difensore civico può riconoscersi) circa criteri di nomina, requisiti soggettivi degli aspiranti e soprattutto incompatibilità, al fine di far sì che il principio di "buona amministrazione", che nella Carta europea dei diritti, come visto all’inizio, ha assunto le vesti di un diritto, goda di uno strumento ulteriore di protezione, contemporaneamente in grado di contribuire all’avanzamento della qualità dell’azione amministrativa.

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