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PREROGATIVE E PROBLEMI DEGLI AMMORTIZZATORI SOCIALI IN DEROGA E-mail
Lavoro
di Sergio Vergari
18 novembre 2009

ammortizzatori_sociali_vergari.jpgGli ammortizzatori sociali in deroga, assurti nella rappresentazione più recente al rango di strumento anticrisi, sono tutt’altro che una novità. Introdotti, la prima volta, nel 2001, in occasione della crisi della c.d. mucca pazza, hanno trovato di seguito conferma e disciplina, in successione regolare e puntuale, in tutte le leggi finanziarie succedutesi sino al 2008.


Leggi nelle quali era previsto che il Ministro del lavoro, di concerto con il Ministro dell’economia, fosse autorizzato a disporre proroghe e concessioni di trattamenti già previsti da disposizioni di legge, anche in deroga alla normativa vigente in materia, sulla base di specifici accordi in sede governativa. La legge finanziaria per il 2009, nel rilanciare lo strumento per un ulteriore anno, ne ha confermato sostanzialmente l’impianto, con la rilevante novità, tuttavia, di aver escluso che gli accordi in sede governativa debbano recepire intese già stipulate in sede istituzionale territoriale. Peraltro, con accordo del 12 febbraio 2009, (seguito alle aperture previste all’art. 19, c. 8, del d.l. n. 185/2008, conv. dalla l. n. 2/2009), lo Stato e le Regioni hanno rivoluzionato l’assetto centralistico dell’istituto, prevedendo, da un lato, la necessaria compartecipazione delle Regioni al finanziamento dei trattamenti e, dall’altra, una regolamentazione dell’istituto innovativa, a fonti plurime e di rango anche regionale. L’unica esplicita disposizione statale rispetto alla disciplina dell’istituto prevede che le risorse destinate al finanziamento degli ammortizzatori in deroga «possono essere utilizzate con riferimento a tutte le tipologie di lavoro subordinato, compresi i contratti di apprendistato e somministrazione».


Dunque, sebbene l’impianto legislativo codificato all’art. 2 l. 203/2008 e all’art. 19, c. 9, del d.l. n. 185/2008, riproponga, sul piano formale, l’accentramento del potere di deroga alla normativa vigente in capo al Ministro del lavoro, sulla base di specifici accordi governativi, l’accordo del 12 febbraio 2009 affida invece la determinazione del presupposto per la deroga agli accordi stipulati tra le Regioni e le Parti Sociali. Ne consegue che la funzione degli specifici accordi governativi coincide di fatto, non più con l’individuazione puntuale dei beneficiari degli interventi e dei requisiti per l’accesso agli ammortizzatori in deroga, bensì, esclusivamente, con la ripartizione delle risorse per il finanziamento degli ammortizzatori. Lo stesso esercizio del potere di concessione ha finito, in tale contesto, per spostarsi in capo alle Regioni.

La configurazione attuale dell’istituto, composta da rinvii in sequenza da una fonte all’altra, come nel gioco della matriosca, risulta composta, in definitiva, da tre linee di accordi: a) tra lo Stato e le singole Regioni, secondo il disposto dell’art. 2, c. 36, l. n. 203/2008; b) tra le Regioni e le Parti Sociali, ai sensi dell’accordo tra Governo, Regioni e Province Autonome sottoscritto in data 12 febbraio 2009 in sede di Conferenza Stato, Regioni e Province Autonome; c) tra le singole Regioni e l’Inps, ai sensi degli accordi tra lo Stato e le singole Regioni di cui al precedente punto a).

Al primo accordo, tra Stato e Regioni, è affidata l’individuazione delle risorse finanziarie, da ripartire comunque, per due terzi, a carico dei fondi statali e, per un terzo, a carico delle risorse regionali in quota Fondo Sociale Europeo.

All’accordo di livello territoriale è riservata la determinazione degli ambiti di intervento (la cassa integrazione e/o la mobilità), dei lavoratori destinatari dei trattamenti, della durata di questi ultimi, dei requisiti e dei criteri di accesso ai benefici, del riparto delle risorse per ambiti produttivi.

Alla convenzione tra Regione e Inps è affidata, infine, la regolamentazione dei rispettivi compiti e delle erogazioni del contributo a carico delle Regioni, tenuto conto dell’esigenza di garantire flussi informativi reciproci snelli e trasparenti.

Nel sistema di fonti descritto si assiste, in definitiva, alla massima valorizzazione degli strumenti pattizi e all’investitura, per questa via, delle Regioni e delle Parti sociali di un ruolo sostanzialmente normativo.

V’è da chiedersi, peraltro, se un sistema così complesso e innovativo abbia retto alla prova di efficienza. La risposta è senz’altro positiva, se è vero che a novembre 2009 tutte le Regioni risultano aver sottoscritto sia gli accordi con lo Stato, sia quelli con le Parti Sociali, sia quello con l’Inps. Passando peraltro dal piano delle regole alla verifica dell’effettività degli interventi e del livello di sviluppo del nuovo sistema di cofinanziamento statale-regionale degli interventi, gli esiti appaiono più articolati.

Sul punto, recenti affermazioni del Presidente dell’Inps Mastrapasqua segnalano che la cassa integrazione in deroga a cofinanziamento regionale, inteso come strumento nuovo, non confrontabile con il passato, vale da solo oltre il 15% delle ore di casa integrazione guadagni autorizzate e che per effetto del suo rilancio, avviato dal mese di giugno 2009, si è raddoppiata la cassa integrazione straordinaria. Ma il dato più interessante riguarda l’attivazione degli interventi nei settori, come l’artigianato, il terziario, gli studi professionali, che ne erano rimasti tradizionalmente esclusi, a comprova dell’impatto trasversale della crisi e dei suoi effetti.

I nodi maggiori riguardano, nella fase attuale, il livello di partecipazione finanziaria delle Regioni e, dunque, la funzionalità del sistema binario di finanziamento. Quest’ultimo sta facendo perno, in netta prevalenza, sulle sole risorse statali, mentre l’attivazione delle risorse del Fondo sociale europeo è rimasta minimale. A settembre 2009 le Regioni che avevano conferito all’Inps le risorse a proprio carico erano solo tre, numero successivamente salito, a fine ottobre, a sette.

In sostanza, il finanziamento delle deroghe ha gravato sino ad oggi sui Fondi nazionali costituiti dai residui dei decreti di cassa integrazione guadagni emessi dal 2004 in poi per il settore industriale, sulle risorse anticipate dallo Stato, ai sensi dell’art. 19, c. 9, del d.lgs. n. 185/2008, mediante decreto ministeriale, nonché, in taluni casi, su specifici fondi regionali. Le risorse del Fondo sociale europeo, invece, non sono state ancora spese, in massima parte, con conseguente sottrazione delle Regioni al vincolo di dover attivare per i lavoratori beneficiari dei trattamenti percorsi formativi o di ricerca attiva dell’occupazione.

Perché si è determinata questa situazione e quale problema nasconde? La stessa non è affatto legata, come potrebbe apparire, alla capacità delle Regioni o alla loro buona volontà. Dipende piuttosto dalla loro estrema difficoltà di governare risorse, come quelle comunitarie, sottoposte a rigidi e complessi sistemi di rendicontazione, sottoposte alla erogazione concreta da parte di un soggetto terzo come l’Inps e, perciò, sottratte al monitoraggio regionale diretto e vincolate all’attivazione, accanto agli interventi di sostegno al reddito, di iniziative di sostegno formativo ed occupazionale riconducibili all’alveo della politica attiva del lavoro.

Nel rapporto con lo Stato, è mancata sino ad oggi la definizione di procedure condivise di monitoraggio e rendicontazione, utili a consentire alle Regioni di contabilizzare a loro volta all’Unione europea la spesa sostenuta. Non a caso, proprio su questo aspetto, si sta cercando opportunamente di trovare soluzioni celeri e condivise.

Rispetto alla politica attiva, l’organizzazione degli interventi per i lavoratori sospesi dal lavoro e posti in cassa integrazione è rimasta ostacolata, nelle regioni più virtuose, dalla difficoltà di intercettare nuclei stabili di lavoratori posti nella condizione di poter seguire, senza l’eventualità di estemporanei richiami al lavoro, programmi formativi corroborati ed effettivamente utili.

Ad ogni buon conto, e pur scontando i problemi applicativi segnalati, va riconosciuta l’utilità e l’efficacia delle novità normative del 2009, che hanno sin qui contribuito, in un’ottica universalistica, al notevole allargamento delle tutele ed al contenimento, quanto alla cassa integrazione guadagni, della deriva dei licenziamenti. Con questa premessa, l’avanzamento della crisi anche nel 2010 pone il territorio italiano nella condizione di poter disporre di uno strumento di contrasto già avviato e testato, in attesa delle condizioni per quella riforma degli ammortizzatori sociali sempre annunciata e puntualmente rinviata.

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