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LO SPOILS SYSTEM SI APPLICA AGLI ORGANISMI DI GARANZIA?UNA RISPOSTA (DELUDENTE) DA PARTE DEL GIUDICE E-mail
Pubblica Amministrazione
di Claudia Tubertini
29 settembre 2009

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Un tema ancora poco dibattuto è quello degli organi cd. "di garanzia", istituiti dal legislatore su impulso di normative sovranazionali, o sull’esempio di modelli stranieri, ma spesso non accompagnati da un adeguato investimento, né in termini di competenze, né in termini di poteri e di risorse; sicché, l’impressione è che al riconoscimento di compiti di elevato spessore, da esercitarsi in "piena autonomia funzionale", non si accompagni un adeguato status giuridico. 

Tale discrasia non può che determinare, dal punto di vista dei destinatari dell’azione, scarsa chiarezza ed efficienza; dal punto di vista dei rapporti tra organo di garanzia e amministrazione di settore (e, ancor più, vertici politici), difficoltà nella definizione del reciproco spazio di intervento.

La questione è apparsa evidente nella vicenda occorsa alla Consigliera nazionale di parità, organo presente sin dal 1984 all’interno degli organismi deputati alle politiche attive del lavoro, ed oggi disciplinato dal Codice delle pari opportunità tra uomo e donna (artt. 12 e ss. D.lgs. n. 198/2006).

Secondo il Codice, l’Ufficio della Consigliera (che – si noti bene – si articola, secondo un modello del tutto originale nel panorama normativo, su tre livelli, nazionale, regionale e provinciale, collegati tra loro in un sistema a rete) – dispone di un’autonomia funzionale che appare coessenziale alle funzioni, ritenute dalla normativa comunitaria tipiche degli organismi di parità, di assistenza "indipendente" delle vittime delle discriminazioni, di svolgimento di inchieste "indipendenti" in materia di discriminazione, di pubblicazione di relazioni "indipendenti" su questioni connesse con tali discriminazioni (cfr. art. 2 Dir. 2002/73/CE sulla parità di trattamento tra uomini e donne in materia di accesso al lavoro, formazione, promozione professionale e condizioni di lavoro).

Ciò non ha impedito, tuttavia, ai Ministri del lavoro e delle pari opportunità di applicare – per la prima volta nella storia di questa istituzione – alla Consigliera nazionale di parità l’art. 6 del d.lgs. 145/2002, disposizione che consente al nuovo Governo di intervenire sulle nomine effettuate nei sei mesi antecedenti la scadenza naturale della legislatura, ivi comprese quelle di componenti di comitati, commissioni e "organismi ministeriali e interministeriali, nominati dal Governo o dai Ministri". Il senso della disposizione è di estendere lo spoils system ai vertici degli organismi che, pur non facendo parte dell’amministrazione ministeriale in senso stretto, siano caratterizzati da un rapporto di strumentalità e vicarietà rispetto all’esecutivo. Non è questo il caso della Consigliera di parità che, pur essendo collocata presso il Ministero del lavoro, è caratterizzata da una serie di funzioni, tecniche e neutrali, che la collocano in una posizione di netta separatezza funzionale.

Non è stato di questo avviso, evidentemente, il Tar Lazio, sez. III-bis, che con la sentenza n. 3780 del 2009 ha respinto tutte le obiezioni di legittimità sollevate nei confronti del provvedimento di revoca, considerato il carattere fiduciario della nomina e soprattutto l’assenza di neutralità che caratterizza la posizione della Consigliera, soggetta agli indirizzi dei ministri nominanti. Sulla base di questo presupposto, il Tar ha altresì dichiarato non rilevante e manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale del citato art. 6 (nella parte in cui, come si è detto, non esclude dal suo ambito di applicazione gli organismi di garanzia) e respinto le obiezioni di violazione della normativa comunitaria, che dovevano, a suo giudizio, essere semmai rivolte contro la disciplina dettata dal Codice delle pari opportunità e che, comunque, ha ritenuto infondate alla luce dell’assenza, nel quadro comunitario, di disposizioni direttamente riferite alla nomina o alla revoca degli organismi di tutela della parità.

Queste conclusioni appaiono deludenti sia sotto il profilo, di carattere più generale, della corretta individuazione dei limiti all’applicazione dello spoils system sia su quello, più specifico, del ruolo e della collocazione istituzionale degli organismi di garanzia.

Sotto il primo profilo, infatti, Il Tar non ha tenuto in adeguata considerazione lo stesso orientamento restrittivo adottato dalla giurisprudenza, sia costituzionale che amministrativa, nei confronti dell’applicazione dell’istituto dello spoils system a tutte le figure non inquadrabili all’interno dello stretto circuito dell’attuazione dell’indirizzo politico governativo (direttori amministrativi e sanitari delle USL, presidenti di istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, componenti di collegi di controllo).

Sotto il secondo profilo, le argomentazioni addotte dal Tar a dimostrazione della non riconducibilità della figura della Consigliera al rango di vera e propria autorità indipendente sembrano condurre implicitamente a negare in radice anche la sua riconducibilità ad una diversa categoria – quella, appunto, degli organismi di garanzia – la cui destinazione alla tutela di interessi neutrali (come la parità tra uomo e donna), unita alla particolare qualificazione tecnica, sia tale da escluderne la sottoposizione a revoca per motivazioni eminentemente ed esclusivamente politiche. Al contrario, il giudice amministrativo ha ritenuto soddisfatto l’obbligo di motivazione per il semplice riferimento, contenuto nel provvedimento di revoca, ad un "radicale dissenso con le iniziative legislative recentemente adottate dal Governo", dissenso che era stato manifestato in una lettera, indirizzata dalla Consigliera al Ministro del Lavoro, nella quale si erano avanzate perplessità circa le ricadute negative sull’occupazione femminile di alcuni provvedimenti normativi in corso di approvazione.

Certamente non si può imputare al giudice amministrativo la responsabilità dell’ambiguità e dei limiti della disciplina statale, piuttosto timida nel delineare i contorni dell’autonomia funzionale della Consigliera di parità: ma è altrettanto vero che una interpretazione "comunitariamente orientata" dell’attuale quadro legislativo avrebbe costituito un chiaro indirizzo per lo stesso legislatore, obbligandolo a riconsiderare lo status giuridico di questo organismo di garanzia e, soprattutto, ad evitare lo svuotamento delle sue funzioni propulsive e di controllo del rispetto, da parte dello stesso esecutivo, del principio di non discriminazione tra i sessi. L’aver invece ricondotto la figura della Consigliera nell’ambito dell’attuazione dell’indirizzo politico governativo non solo ne mette in discussione il ruolo, ma costituisce un pericoloso precedente rispetto agli altri organismi di garanzia (a partire dalle consigliere regionali e provinciali di parità), chiamate all’esercizio di funzioni tecniche e neutrali e per ciò stesso da salvaguardare nell’esercizio effettivo della propria autonomia di azione.

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