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TUTELA DEI RISPARMIATORI: MENO SPAZIO ALL'ANTITRUST* E-mail
Regolazione
di Pier Luigi Parcu
03 luglio 2009
cdm 2-2009Il D.lgs. 2 agosto 2007, n. 146, ha trasposto le disposizioni della direttiva comunitaria 2005/29/CE nel Codice del Consumo. La disciplina intende imporre ai professionisti comportamenti virtuosi, in particolare in termini di completezza e non ingannevolezza delle informazioni fornite e, elemento anche più innovativo, in termini di piena correttezza delle condotte poste in essere nei confronti dei consumatori.
*Anticipazione da Consumatori, Diritti e Mercato

Il D.lgs. 2 agosto 2007, n. 146, ha trasposto le disposizioni della direttiva comunitaria 2005/29/CE nel Codice del Consumo. La disciplina intende imporre ai professionisti comportamenti virtuosi, in particolare in termini di completezza e non ingannevolezza delle informazioni fornite e, elemento anche più innovativo, in termini di piena correttezza delle condotte poste in essere nei confronti dei consumatori. L’art. 27 del Codice individua nell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (in seguito anche AGCM), l’organo competente per l’applicazione delle disciplina.
Tuttavia, esistendo già nell’ordinamento diverse discipline e autorità incaricate di agire su temi analoghi, si è posta immediatamente la questione del rapporto esistente tra la nuova disciplina generale sulle pratiche commerciali scorrette e le pre-esistenti discipline di settore. Recentemente, l’AGCM, secondo quanto si legge nel parere del Consiglio di Stato n. 3999/2008, ha chiesto lumi sull’effettiva applicabilità del Codice e delle proprie competenze al settore dei servizi finanziari in presenza del D.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 recante Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria (in seguito TUF) e successive modificazioni e regolamenti attuativi. La richiesta di parere dell’AGCM, a quanto si legge nel resoconto del Consiglio di Stato, parte dalla constatazione che il TUF disegna una disciplina legislativa di settore finalizzata a garantire la correttezza delle informazioni al pubblico e la trasparenza e correttezza dei comportamenti dei relativi operatori per la cui applicazione è incaricata un’amministrazione indipendente, la CONSOB, dotata di specifici poteri. Date le premesse, l’AGCM ipotizzava che la propria competenza potesse non sussistere in presenza di un ordinamento settoriale così dettagliato e presidiato.
Il Consiglio di Stato ha condiviso l’impostazione dell’AGCM e soprattutto ne ha sposato interamente la conclusione basandosi sul principio di specialità, quale criterio di disposizione generale dell’ordinamento, nel caso di rischi di sovrapposizioni o duplicazioni non esplicitamente trattati dalla legge. Il Consiglio di Stato trova una piena corrispondenza di materia tra la tutela informativa e di correttezza dei consumatori già esistente nel settore finanziario e la normativa proposta dal Codice. Sull’elemento soggettivo, afferma che «l’AGCM agisce infatti rivolta alla tutela della concorrenza nel mercato in generale[…]: perciò il beneficiario tipico dei suoi interventi è il “consumatore”. La CONSOB agisce invece per la tutela degli investitori […]» Ma «l’investitore, come il risparmiatore (che è un investitore non professionale), del resto si presenta […] come una specie del genere consumatore, in quanto destinatario finale di un prodotto standardizzato seppur finanziario: un consumatore di servizi finanziari». In sintesi, nei mercati finanziari esiste una normativa settoriale dettagliata, efficace e agita dalla presenza di un’autorità dotata degli opportuni strumenti di intervento, e quindi non vi è spazio per la tutela “generale” del Codice del Consumo e dell’AGCM.        
Ora, l’incertezza riguarda l’eventuale estensione del parere dall’ambito della tutela del consumatore nel settore finanziario ad altri settori regolati. La controversia interesserà, prevedibilmente, il settore bancario e assicurativo, quello delle telecomunicazioni e quello dell’energia. In sostanza, si dovrà comprendere se, in settori nei quali esiste una regolamentazione dettagliata dei rapporti commerciali e si ha la presenza di autorità indipendenti, la tutela settoriale speciale offerta sia esaustiva ed escluda la competenza dell’AGCM.
L’analisi, però, va portata avanti in maniera particolarmente rigorosa: infatti, la Direttiva 2005/29/CE è una direttiva di armonizzazione piena e quindi richiede che la tutela da essa disposta risulti effettiva per tutti i consumatori europei, ferma restando naturalmente la possibilità per gli Stati membri di fare di più. Il problema della tutela dei consumatori per la UE assume una valenza sostanziale che non può certo essere ridotta a una ricognizione formale sulla pre-esistenza di norme più o meno assimilabili a quelle suggerite dalla Direttiva.  
Infine, ci si dovrà chiedere: la tutela dei consumatori e la finalità del Codice del Consumo usciranno rafforzati o indeboliti dall’attuale querelle? Non si può certo escludere che le altre autorità chiamate in causa, ove l’AGCM dovesse ritirarsi da alcuni settori, potranno fare sforzi maggiori, proprio per fronteggiare il compito esclusivo che viene loro affidato, ed è anche possibile che la stessa AGCM, potendo concentrare le proprie risorse su settori meno vigilati e protetti, possa fare più di prima per tutelare i consumatori.
Tuttavia, è anche possibile che si arrivi invece a un esito diverso. La normativa di ispirazione comunitaria contenuta nel Codice del Consumo era pensata per offrire una tutela unitaria ai consumatori. Nell’ordinamento italiano questa specifica finalità è stata perseguita anche attraverso il suo affidamento a un’Autorità Antitrust particolarmente esperta nella gestione di situazioni di asimmetria di potere di mercato, quali inevitabilmente si configurano tra professionisti e consumatori. Lo spezzettamento dell’unitarietà della tutela alla fine potrebbe contribuire ad indebolirla. Questo soprattutto ove nella frantumazione settoriale e nella disomogeneità sostanziale andasse perduta quella spinta alla diffusione di una cultura generale di maggiore rispetto del consumatore, quale contraente contrattuale più debole nella relazione economica, che appare all’origine dell’intervento comunitario.
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