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I LIMITI DELLA RIFORMA FINANZIARIA USA, OVVERO: CHE FINE HA FATTO IL PIANO PAULSON? E-mail
Finanza
di Giuseppe Schlitzer
19 giugno 2009

supervisione_finanziaria_schlitzer.jpgLa riforma finanziaria appena presentata dall’amministrazione Obama è una riforma a metà: essa non va alla radice dei problemi che caratterizzano il sistema di regolamentazione e supervisione americano. Superata la vecchia distinzione tra banche commerciali e banche d’investimento, dopo che queste ultime si sono trasformate in banche commerciali passando sotto la vigilanza della Riserva federale, qui la sfida vera è rivedere l’intero assetto dei controlli.

Un assetto che è frutto degli interventi susseguitisi, sia a livello nazionale che statale, nel corso della centenaria e turbolenta storia finanziaria americana e che non risponde ad alcun disegno organico. Buona parte dell’assetto regolatorio risale agli anni ’30, riflette cioè gli interventi immediatamente successivi alla Grande depressione. Nel corso dei decenni il sistema ha subito varie modifiche, vuoi in risposta a situazioni di crisi (e.g. quella delle saving bank degli anni ‘80) vuoi a fini di rafforzamento dei controlli (ad es. in applicazione della Sarbanes-Oxley del 2002). Tuttavia la filosofia sottostante, con tutte le varie segmentazioni tra settori, funzioni e livelli di governo, resta quella originaria.

La farraginosità dell’assetto regolatorio è eclatante nel caso delle banche tradizionali (depository institutions), come mostra la tavola qui riportata. Soltanto a livello federale esistono ben cinque autorità deputate al controllo. La parte del leone la fa naturalmente la Fed, che ha competenza sulle holding companies, nonché sulle banche nazionali che aderiscono al sistema della Riserva federale. Ma una parte importante nell’attività di supervisione è affidata anche alla FDIC e all’OCC, che presidiano rispettivamente gli intermediari riconosciuti a livello sub-nazionale (state chartered banks) e le banche di livello federale (federally chartered national banks)(1). Altre due autorità, l’OTS e la National Credit Union Administration (non riportata nella tavola), si dividono il controllo sul resto del mondo del credito. La prima copre le casse e associazioni di risparmio (thrift holding companies, saving banks, saving associations); la seconda il credito cooperativo (credit union). Entrambi i settori, riconosciuti formalmente intorno al 1933-34, sono storicamente focalizzati sui mutui immobiliari, sebbene il loro peso su questo segmento di mercato si sia affievolito nel tempo con il crescere della presenza delle banche commerciali.

Va detto che l’OCC e l’OTS sono formalmente dipartimenti (bureau) del Ministero del Tesoro, ma di fatto operano autonomamente con propri vertici e staff qualificati. In particolare il Comptroller of the Currency, che è a capo dell’OCC, la cui istituzione risale addirittura al 1863, è eletto direttamente dal Presidente degli Stati Uniti per un mandato di 5 anni e la nomina è soggetta all’approvazione del Senato. L’OTS è presieduto da un Director, anch’egli di nomina presidenziale, il quale tuttavia risponde al Segretario del Tesoro.

A livello federale, dunque, il controllo sulle istituzioni di deposito è disperso tra ben cinque autorità. Le agenzie federali devono poi coordinarsi con quelle statali alle quali gli intermediari sono comunque assoggettati. Assicurare la coerenza del sistema è compito del Federal Financial Institutions Examination Council, che opera dal 1978 e di cui fanno parte i vertici delle cinque autorità federali ora descritte. Il Council incoraggia l’armonizzazione delle pratiche di vigilanza, degli standard adottati dai vari regolatori, nonché dell’attività di reporting sia tra le agenzie federali che tra queste e quelle statali.

Non minori sono le perplessità quando si va ad esaminare la struttura dei controlli per gli altri settori della finanza. In quello assicurativo le singole compagnie rispondono essenzialmente all’autorità statale di riferimento. La prevalenza del livello statale su quello federale risale agli albori dell’attività di assicurazione negli Stati Uniti e non è mai stato sostanzialmente scalfito. Anche in questo caso un organo si preoccupa di assicurare il coordinamento dell’attività di regolazione. Si tratta del National Association of Insurance Commissioners (NAIC), che opera dal 1871 e che raccoglie i controllori dei singoli stati (detti appunto "commissari").

Per quanto riguarda il mercato dei titoli, il controllo è rigorosamente suddiviso tra la SEC e la Commodity Futures Trading Commission a cui è affidato il mercato dei future. La separazione tra i due mercati, oggi del tutto anacronistica, risale agli anni 30, in particolare all’epoca in cui il mercato dei future era limitato ai prodotti agricoli. Il livello federale si sovrappone alla legislazione e al controllo statale, che è presente in tutti gli stati e territori dell’Unione. Anche in questo caso il problema dell’uniformità delle regole e del coordinamento tra i vari livelli di giurisdizione è stato sempre presente ma non è stato mai definitivamente risolto.

L’arretratezza e l’ampia frammentazione del sistema di supervisione americano sul sistema finanziario non può non aver inciso sulla capacità di prevedere la crisi dei mutui subprime (checché ne dica il Ministro Geithner). L’esperienza, anche recente, insegna che più numerosi sono gli organi deputati al controllo tanto più elevati sono i rischi che le informazioni si disperdano. Un maggior accentramento dei controlli avrebbe permesso di prevedere prima e meglio l’esposizione del sistema ai mutui subprime, alla cui esplosione hanno contributo le varie banche di deposito (oltre alle famose Fannie e Freddie). Avrebbe anche permesso di meglio valutare il grado di solidità di un colosso assicurativo come AIG. Da questo punto di vista la riforma compie solo un timido passo avanti, accorpando l’OTS nell’OCC. Di contro, crea tutta una serie di nuove agenzie rischiando di accentuare la complessità del sistema.

Il problema non è nuovo ed era stato documentato nel marzo del 2008 in un dettagliato rapporto del Tesoro americano (Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure). Si era in piena crisi finanziaria e Segretario al Tesoro era ancora Henry Paulson. Nel Rapporto veniva proposta una radicale riforma del sistema dei controlli: creazione di un’autorità federale per la sorveglianza sul mercato dei mutui ipotecari, eliminazione dello stato particolare per le saving banks, controlli a livello federale per il mercato assicurativo, unificazione della sorveglianza sui mercati mobiliari. Un progetto ambizioso che l’attuale amministrazione non è affatto intenzionata a perseguire, ma di cui gli Stati Uniti avrebbero grande bisogno se vogliono davvero attrezzarsi per fronteggiare la prossima crisi finanziaria.

 

1 Le banche cosiddette "nazionali" sono quelle che ottengono una licenza ad operare (charter) a livello federale, ossia dall’OCC che ne è anche il principale organo di controllo. Per questa tipologia di banche è obbligatoria l’adesione al sistema della Riserva federale. In tal caso la Fed agisce come controllore di "seconda istanza". Le banche cosiddette "statali" sono quelle che ottengono un charter da uno Stato e per loro l’adesione al sistema della riserva federale è facoltativo. Le banche statali sono tutte controllate dalla FDIC, ma per quelle che aderiscono al sistema la Fed agisce come controllore principale.

 

Bibliografia

Board of Governors of the Federal Reserve System, The Federal Reserve System: Purposes and Functions , giugno 2005

Brescia Morra C., Le carenze della regolamentazione, in Oltre lo shock. Quale stabilità per i mercati finanziari, a cura di E. Barucci e M. Messori, Egea ed., Milano, 2009

Brescia Morra C., e Schlitzer G., Ma quanti limiti in quella grande riforma di Obama, Milano Finanza, 18 giugno 2009, pag. 6.

Department of the Treasury, Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure, marzo 2008

European Commission, Communication on European Financial Supervision, maggio 2009

The Washington Post, Goals Shift for Reform of Financial Regulation, 10 giugno 2009

US Department of the Treasury, Outline Framework for Regulatory Reform,

www.financialstability.gov

 

 

Federal supervisor and regulator of corporate components of banking organizations in the United States *

 

Component

Supervisor and regulator

 

Bank holding companies (including financial holding companies)

 

FR

 

Nonbank subsidiaries of bank holding companies

 

FR/Function regulator

 

National banks

 

OCC

 

State banks

Members

Nonmembers

 

 

FR

FDIC

 

Thrift holding companies

 

OTS

 

Saving banks

 

OTS/FDIC/FR

 

Saving and loan associations

 

OTS

 

Edge and agreement corporation

 

FR

 

Foreign banks

Branches and agencies

State-licensed

Federally licensed

Representative offices

 

 

 

FR/FDIC

OCC/FR/FDIC

FR


 

NOTE: FR = Federal Reserve; OCC = Office of the Comptroller of the Currency; FDIC = Federal Deposit Insurance Corporation; OTS = Office of Thrift Supervision

Nonbank subsidiaries engaged in securities, commodities, or insurance activities are supervised and regulated by their appropriate functional regulators. Such functionally regulated subsidiaries include a broker, dealer, investment adviser, and investment company registered with and regulated by the Securities and Exchange Commission (or, in the case of an investment adviser, registered with any state); an insurance company or insurance agent subject to supervision by a state insurance regulator; and a subsidiary engaged in commodity activities regulated by the Commodity Futures Trading Commission.

Applies to direct operations in the United States. Foreign banks may also have indirect operations in the United States through their ownership of U.S. banking organizations.

The FDIC has responsibility for branches that are insured.

 

*Fonte: The Federal Reserve System: Purposes and Functions, Cap. 5.

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