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LA DATA DI SVOLGIMENTO DEL REFERENDUM FRA DEROGHE E RINVII E-mail
Politica e Istituzioni
di Massimo Rubechi
24 aprile 2009
referendum_legge_elettorale_rubechi2.jpgUno dei temi su cui di recente si è maggiormente discusso e su cui si continua a discutere è la scelta della data per il referendum abrogativo in materia elettorale che si terrà nella prossima primavera. A prescindere dal merito dei quesiti referendari, qui ci si limiterà a commentare la praticabilità tecnica delle varie soluzioni che sono state proposte.

Esse sono: a) l’accorpamento del referendum alle elezioni europee e amministrative che si terranno il 6 e 7 giugno; b) l’indizione del referendum per la domenica successiva, e cioè il 14 giugno; c) l’accorpamento con il secondo turno delle elezioni amministrative, già previsto per il 21 giugno; d) il rinvio del referendum al prossimo anno.

La prima soluzione non è più nel tavolo delle trattative - oltre a non esser più come vedremo, tecnicamente praticabile - in seguito alle ferme prese di posizione della maggioranza, così come la seconda, in ragione delle nette prese di posizione di tutte le altre forze politiche e di parte della società civile. Delle altre, quella più probabile è la soluzione mediana, costituita dall'accorpamento con il secondo turno di ballottaggio delle amministrative (21 giugno), anche perché è stato raggiunto un accordo sia tra i vertici di partito sia in sede di conferenza dei capigruppo, alla Camera e al Senato.

Per individuare le problematiche che ciascuna scelta - ma in particolare quella che pare raccogliere il maggior numero di consensi - può sollevare partiamo dai contenuti della l. n. 352 del 1970, che disciplina proprio le tempistiche e le modalità di svolgimento (anche) dei referendum abrogativi.

Il primo problema che si pone è relativo alla scelta della data, poiché la legge stabilisce che «il Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei Ministri, indice con decreto il referendum, fissando la data di convocazione degli elettori in una domenica compresa tra il 15 aprile e il 15 giugno» (art. 34.1) e che, all'interno di questa finestra, essa debba essere fissata «in una domenica compresa tra il 50° e il 70° giorno successivo all'emanazione del decreto di indizione» (art. 15, c. 2). Da ciò ne discende sia che l'arco temporale entro cui si può svolgere il referendum è ben definito, sia che sussiste un tempo minimo (50 giorni) che deve intercorrere fra l'indizione e lo svolgimento del referendum.

La legge contiene poi due eccezioni, una che ha come effetto l'annullamento della consultazione referendaria, l'altra un rinvio: a) qualora prima dello svolgimento del referendum il Parlamento modifichi la legge – o le parti di essa – oggetto del quesito referendario, l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione dichiara che le operazioni non hanno corso (art. 39), dopo aver verificato che il quesito non sia trasponibile nella nuova disciplina (C. Cost. n. 68/1978) e sentiti i promotori (C. Cost. n. 42/1983); b) qualora dopo l'indizione del referendum si verifichi lo scioglimento anticipato delle Camere e la conseguente indizione di nuove elezioni, esso viene spostato all’anno successivo. In altre parole, i termini del procedimento riprendono a partire dal 365° giorno successivo alla data di elezione (art. 34, cc. 2 e 3). Questa seconda ipotesi è quella che si è concretamente verificata nel 2008 con il termine anticipato della XV Legislatura proprio per i quesiti referendari di cui stiamo discutendo dal che ne discende che i termini hanno ricominciato a decorrere dal 15 aprile 2009.

Quello che emerge dai contenuti della legge è, in sintesi, che, data la normativa vigente, le prime due ipotesi – indire il referendum la prima o la seconda domenica di giugno – sono perfettamente legittime, la terza no, poiché il 21 giugno è chiaramente fuori dalla finestra (15 aprile-15 giugno) prevista dalla legge.

Nel primo caso, tuttavia, ormai non v'è materialmente più tempo per fissare il referendum al 7 giugno 2009, poiché non vi sarebbero i necessari 50 giorni tra l'indizio e lo svolgimento previsti dalla legge. Quanto alla settimana successiva, invece, si potrebbe ancora procedere.

Ma, qualora si optasse - come pare che sia - per il 21 giugno, come si potrebbe intervenire? Modificando l'articolo 34 della legge n. 352 del 1970 tramite una legge ordinaria, essendo la materia coperta da riserva di legge ex art. 75, c. 5.

Che dire, infine, dell’ipotesi di rinvio? Che la fattispecie invocata da talune parti – rinvio per accordo politico? Rinvio per richiesta di maggiore tempo giustificata dalla complessità della materia elettorale? – non è affatto contemplata dalla legge per il referendum. E che, inoltre, costituirebbe un precedente assai grave, poiché la Costituzione prevede che il referendum serva proprio a sottoporre al giudizio popolare leggi approvate dal Parlamento stesso. In quest’ottica, dare la possibilità al Parlamento (o, ancor peggio, al governo) di rinviare discrezionalmente il referendum qualora lo ritenga "politicamente opportuno" non farebbe altro che annullarlo in quanto istituto. E poiché si tratta di uno strumento pienamente democratico, previsto, disciplinato e tutelato dalla Costituzione stessa, ciò si tradurrebbe in una sua palese violazione.

Per concludere quindi, le norme sul referendum dispongono quanto segue, con riferimento alle quattro ipotesi avanzate in avvio.

La prima e la seconda (prima o seconda domenica di giugno) sono pienamente legittime, anche se con riferimento alla prima (7 giugno) siamo già fuori tempo massimo ed è perciò da escludere.

La terza è percorribile solo se il Parlamento approva una legge di modifica della legge n. 352 del 1970, il che è altamente probabile, visto che un progetto di legge in tal senso è effettivamente stato presentato. Da quello che traspare dalle indiscrezioni di stampa nel momento in cui si scrive, il capogruppo del Pdl alla Camera Cicchitto ha depositato il 22 aprile un progetto di legge che prevede che solo per il 2009 la finestra entro cui si possono tenere le elezioni venga allargata al 30 giugno e che il referendum si possa svolgere contestualmente al secondo turno di ballottaggio delle amministrative.

L’ultima ipotesi, infine, sarebbe perseguibile modificando la stessa legge ed inserendo fra le ipotesi di rinvio anche una fattispecie che potremmo definire come "accordo tacito fra le forze politiche". Il che di fatto depotenzierebbe il referendum abrogativo nel nostro ordinamento tanto da annullarne la portata, e pertanto ben difficilmente potrebbe superare indenne un giudizio di costituzionalità.

Le conferenze dei capigruppo di Camera e Senato di queste ultime ore hanno inoltre raggiunto l'accordo per esaminare ed approvare in commissione (cd. sede deliberante) il disegno di legge presentato dall'On. Cicchitto cui si è appena accennato. La riserva di assemblea prevista dall'articolo 72, c. 4 della Costituzione ben difficilmente potrebbe infatti impedire l'impiego del più veloce procedimento di approvazione decentrato, poiché è altrettanto dubbioso - pur essendo stato da taluni avanzato - ricondurre il referendum elettorale alla "materia costituzionale ed elettorale", che è coperta da riserva di assemblea.

A questo punto non resta che attendere l'esito dell'iniziativa legislativa. Ma l'attesa non sarà lunga: se il testo verrà approvato in via definitiva entro una settimana, il referendum potrà tranquillamente svolgersi il 21 giugno, altrimenti ci recheremo alle urne la settimana prima. Nel frattempo, infatti, il Consiglio dei ministri ha deliberato - per attenersi agli obblighi previsti dalla legislazione vigente - l'indizione del referendum per il 14 giugno poiché il termine minimo di 50 giorni sta per scadere anche per questa ipotesi.

La strada di un intervento legislativo per fissare la data del referendum al 21 giugno non è dunque illegittima e sarà, di fatto, praticata. Tuttavia, in fin dei conti, un dubbio rimane: era davvero inevitabile ricorrere ad un intervento ad hoc e all'ultimo momento quando la questione era già nota da oltre un anno?

  Commenti (3)
REPLICA DELL'AUTORE
Scritto da Massimo Rubechi, il 27-04-2009 10:30
cara Ida,  
la deroga avrebbe di certo potuto essere evitata e non è una soluzione che mi convinca del tutto. Non sarei però così drastico nei giudizi: la variante scelta implica un rinvio di sei giorni, l’ultima di un anno. inoltre, lo spostamento è avvenuto in ragione di una scelta condivisa che non va di certo a detrimento della consultazione referendaria ma anzi, per certi versi, la avvantaggia (come dimostra il fatto che il comitato promotore del referendum non solo ha dichiarato che non avrebbe fatto ricorso, ma si è pure dichiarato soddisfatto: una posizione che di certo sarebbe stata diversa in caso di rinvio di un anno).  
ragion per cui, mentre questa soluzione opera una deroga ma lo fa con l’accordo quasi unanime SIA delle forze politiche SIA del Comitato promotore, la seconda sarebbe stata una scelta solo parlamentare il che cambia radicalmente i termini della questione (e a quel punto avrei concordato con lei) perché avrebbe messo in – a mio più che sommesso avviso insanabile – contrasto il circuito rappresentativo con gli istituti di democrazia diretta (di cui il referendum è il principale).  
Certo è che si tratta comunque di una forzatura. E procedere (spesso) tramite forzature – su questo concordo con lei – non invoglia di certo al rispetto delle regole.
Una notazione sul metodo di condotta dei
Scritto da Domenico Argondizzo, il 24-04-2009 15:17
Non ho nulla da osservare sulla precisione della ricostruzione teorica e pratica fatta dal prof. Rubecchi. Ma vorrei pormi un quesito ingenuo. 
La normativa tace - salvo mio errore di omissione di qualche regolamento o circolare del Ministro dell’Interno - sulla condotta che devono tenere i componenti degli uffici di sezione per il referendum di cui all’art. 19 della legge n. 352/’70 (previsto per il referendum di cui all’art. 138 Cost, ma che si applica anche al referendum abrogativo ai sensi dell’art. 40 della medesima legge). 
In particolare, i presidenti di tali uffici, ovvero i segretari, ovvero gli scrutatori, nel caso la consultazione sui quesiti abrogativi coincida con consultazioni di altra natura, debbono comunque porgere automaticamente agli elettori che via via si presentino, tutte insieme le schede elettorali e referendarie? 
Dietro una tale ingenua domanda ovviamente si cela la questione ben più pregnante del rispetto della norma di cui al quarto comma dell’art. 75 Cost. e tale dubbio si pone proprio perché - per la prima volta - si tengono insieme consultazioni di diversa natura. 
Fino ad oggi è valsa la norma pratica ben sintetizzata dal Salerno (G.M. Salerno, v. Referendum, in Enciclopedia del diritto, XXXIX, 1988, p. 245.) («[...] in caso di più referendum svolgentisi contemporaneamente, il votante può astenersi dal partecipare alla votazione di uno (o più) referendum, dichiarandolo al presidente di seggio e rifiutando di ritirare la relativa scheda [...] per essere considerati come “partecipanti” occorre cioè almeno aver ricevuto la scheda, essersi recati nella cabina ed aver riconsegnato la scheda medesima»). 
Esempio di scuola: un elettore di media diligenza, non presta attenzione al tipo di schede che gli vengono porte dal componente del seggio (che nell’ipotesi coincide con ufficio di sezione per il referendum), entra nella cabina elettorale e vota quelle che aveva già intenzione di votare, uscito le ripone nell’urna, e fa per riconsegnare le schede referendarie, che non aveva alcuna intenzione di votare, ma che gli sono state date per eccesso di solerzia. 
Tali schede, per il semplice transito di fatto all’interno dell’urna, acquisiscono la natura di schede valide bianche, con il conseguente innalzamento del quorum? 
I presidenti di seggio/ufficio non sarebbe nemmeno autorizzati a verificare la veridicità di quanto addotto dall’elettore (che cioè non le abbia votate perché non ne aveva alcuna intenzione già prima di varcare la soglia del seggio), stante la segretezza del voto. 
Per evitare che, in una situazione inedita per la nostra storia elettorale, si introducano per ciò stesso delle variabili che facciano lievitare i “partecipanti” alle consultazioni referendarie, non sarebbe possibili che il Ministro dell’Interno, o meglio, data la necessità di massima evidenza, il Presidente del Consiglio dei ministri dispongano che i membri dei seggi elettorali - ovviamente nel caso di compresenza di consultazioni di diversa natura - chiedano al singolo elettore quale schede desideri ricevere?
In risposta...alcune domande a Massimo R
Scritto da Ida, il 24-04-2009 12:10
Scusi ma non mi è chiara la diversa ratio che assisterebbe la “soluzione Cicchitto”, da lei indicata sub 3 che prevede l’estensione (con legge) della “finestra” referendaria di 15 giorni, e quella da lei indicata sub 4 che prevede l’estensione (con legge) della “finestra” di un anno. Non crede che le fattispecie siano analoghe?  
E, poi, perché considerare un “accordo tra le forze politiche” solo una e non entrambe le ipotesi? 
Non ritiene che, in realtà, in entrambi i casi si abbia che fare con “un accordo politico tra le forze politiche”, manifestazione di un pressoché incontrastato dominio, in questo ambito, dei partiti politici (di maggioranza ed opposizione)? 
Non potrà non convenire sul fatto che questo come tutti i precedenti che lo accompagnano non contribuiscano certamente a rinforzare l’idea di legalità costituzionale…

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