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HA SENSO PARLARE ANCORA DI FREQUENZE TELEVISIVE? E-mail
Concorrenza
di Michele Grillo
27 febbraio 2008

reti tv La Corte di Giustizia ha riportato in primo piano il problema delle frequenze televisive. Non solo la Gasparri, ma anche il disegno di legge Gentiloni, hanno dato per scontata la struttura dell’assetto frequenziale e cercato di mitigarne le conseguenze con la regolazione dell’accesso. Questo non è desiderabile e non è necessario. Una redistribuzione delle frequenze è oggi politicamente difficile. Ma c’è spazio per riorganizzare lo spettro e liberare frequenze da allocare a nuovi soggetti.


Il mese scorso, la Corte di giustizia ha giudicato in contrasto con il diritto europeo il regime italiano di assegnazione delle frequenze televisive. La Corte è intervenuta su una controversia specifica (Europa 7, pur disponendo di una concessione per la trasmissione analogica, non ha avuto assegnate le frequenze) ma la sentenza riporta in primo piano la struttura del mercato dei servizi di trasmissione televisiva(1). Che, in Italia, è un oligopolio concentrato: RAI e RTI controllano l’80% delle infrastrutture (impianti e frequenze), sono i soli a garantire una copertura per rete superiore al 90% della popolazione e, anche in forza di tali elementi, controllano quote elevate dei mercati a valle (in particolare quello della pubblicità, con più del 90%).

Della struttura del mercato della trasmissione si era preoccupata, nel 1994, la Corte Costituzionale censurando la legge "Mammì", che disciplinava il settore "fotografandone" l’assetto esistente. Le leggi successive disegnano scenari diversi e progressivi; ma congelano l’esistente in una permanente fase transitoria. La "Maccanico" (1997) fa fronte ai rilievi sulla "Mammì", vietando a uno stesso soggetto di controllare più del 20% delle reti; ma congela la situazione di fatto (nella quale il vincolo non è rispettato) in vista di un Piano nazionale delle frequenze analogiche. Predisposto dall’AGCOM nel 1998, il Piano prefigura una riorganizzazione delle frequenze e la compresenza di 17/18 reti, di cui due terzi a copertura nazionale; ma non è stato mai attuato. Nel 2002, la Corte Costituzionale denuncia una "occupazione di fatto delle frequenze, al di fuori di ogni … pluralismo … e pianificazione … dell’etere"; fissa il termine della fase transitoria nel 31 dicembre 2003, a meno di un "diverso … assetto che potrebbe derivare dal … digitale terrestre". Su questo fa leva la "Gasparri" (2004), prevedendo vicino il passaggio al digitale(2): gli attuali esercenti possono trasmettere "fino all’attuazione del piano nazionale di assegnazione delle frequenze … digitali"; al contempo ammette alla transizione al digitale soltanto i soggetti che trasmettono in analogico, rafforzando gli incumbent. Nel 2006 la Commissione Europea avvia una procedura di infrazione: la "Gasparri" sarebbe in contrasto con le norme europee di gestione efficiente dello spettro e parità di accesso alle frequenze.

La Commissione non si cura della struttura del mercato che resta nella determinazione del singolo Paese membro. Chiede che, anche in fase transitoria, non ci sia discriminazione nell’accesso alle risorse. A ciò sarà d’obbligo rimediare. Se però non si vuole perseverare nella seduzione di ritenere le sollecitazioni di Bruxelles un costo e non un’opportunità, è bene tenere viva anche l’attenzione per gli aspetti strutturali. Che la "Gasparri", al di là della disinvolta gestione della fase transitoria, cerca erroneamente di rimuovere.

Nel modello della "Gasparri", la concentrazione delle frequenze cesserebbe di essere motivo di preoccupazione perché il digitale moltiplica a dismisura la capacità trasmissiva. Se con l’analogico, su ogni rete, passa un solo canale, il segnale digitale può accomodare più canali; un operatore di rete, anche se integrato verticalmente con i contenuti, può cedere parte della propria capacità trasmissiva a concorrenti a valle che non hanno frequenze proprie. Per ottenere tale risultato non serve preoccuparsi della struttura concentrata delle frequenze, basta intervenire con la regolazione dell’accesso. Così la "Gasparri" impone che, a regime, gli operatori di rete aprano il 40% della propria capacità trasmissiva. Anche il disegno di legge "Gentiloni" (decaduto con lo scioglimento delle Camere), nel rivedere la "Gasparri" per rispondere ai rilievi della Commissione oggi rafforzati dalla sentenza della Corte, non andava significativamente al di là di un quadro di regolazione(3).

Tuttavia, contentarsi di regolare l’accesso significa convivere perpetuamente con il "duopolio" nella fase, strategica, delle infrastrutture di trasmissione a monte. In tale quadro, l’AGCOM non potrà fare altro che replicare in perpetuo quello che ha fatto alcuni mesi fa: (i) definire RAI e RTI "imprese con significativo potere di mercato" (544/07/CONS); e (ii) avviare una procedura per fissarne obblighi di accesso, di trasparenza, di non discriminazione e di separazione contabile (545/07/CONS). Non è una prospettiva allettante e non è necessaria. Il modello della "Gasparri" può e deve essere ripensato. Per tre ragioni.

In primo luogo, i Piani analogico (1998) e digitale (2001) dell’AGCOM indicano che è possibile allocare le frequenze (che sono risorse pubbliche) a un numero ampio di imprese. Pertanto non ha senso assumere come dato l’assetto di mercato esistente, strutturalmente non concorrenziale, e ricorrere alla regolazione per correggerne gli effetti. Inoltre, l’integrazione verticale può essere un fattore di efficienza, perché consente di coordinare in uno stesso soggetto gli investimenti nella rete e nei contenuti; mentre regolare questi aspetti può avere effetti distorsivi(4). Un assetto disperso a monte (più imprese, integrate verticalmente, in concorrenza tra di loro) renderebbe non necessaria una regolazione, al contempo, debole e invasiva.

In secondo luogo, tutelare il mercato è necessario, anche se non sufficiente, per il pluralismo. Il pluralismo richiede più operatori anche quando le condizioni tecnologiche (per esempio, economie di scala) farebbero preferire un assetto concentrato. Ma uno standard di mercato inadeguato (perché le frequenze sono allocate a troppo pochi soggetti rispetto a quanti potrebbero avervi accesso) indebolisce senza ragione la tutela del pluralismo. E, ai fini del pluralismo, la regolazione dell’accesso resta davvero rimedio debole.

In terzo luogo, in Italia, le frequenze non sono state assegnate secondo un piano coordinato, ma occupate dagli operatori in modo disordinato, con interferenze e ridondanze. La concentrazione delle infrastrutture trasmissive è anche il risultato di un uso inefficiente dello spettro frequenziale: si stima che frequenze e impianti utilizzati in Italia siano circa il doppio che in Francia e in Germania. Anche considerando la diversa orografia dei Paesi, ci sarebbe spazio per una ampia riorganizzazione che liberi frequenze per darle ad altri operatori, modificando l’assetto strutturale del settore.

In conclusione, agire sulle frequenze è la via maestra. Da due decenni, le condizioni politiche lasciano poco spazio per una auspicabile redistribuzione delle frequenze. Ma c’è almeno un ambito nel quale si può e si deve intervenire con urgenza: il riassetto efficiente della capacità trasmissiva. Le stime, che suggeriscono margini di intervento ampi, sono, ad oggi, soltanto stime. Una conseguenza del "Far West" dell’etere è la mancanza di una mappa. AGCOM e Ministero delle Comunicazioni hanno avviato una ricognizione, il cosiddetto "catasto delle frequenze". Il progetto sarebbe in fase avanzata, ma non se ne conoscono gli esiti. Soprattutto non si sa quanto alla ricognizione si accompagni una valutazione complessiva delle inefficienze. Il processo cognitivo e analitico deve essere portato a compimento pubblicamente e con rapidità. E i risultati devono essere resi prontamente operativi, correggendo le inefficienze rilevate(5)

                                                                                                                                                          Michele Grillo

1 Il "mercato 18", nel gergo della regolazione europea.

2 Prevista per il 2006, la data dello switch-off è stata poi continuamente spostata (la finestra europea è il 2012).

3 Anche se obbliga i soggetti con più di due reti analogiche a trasferire sul digitale i palinsesti eccedenti e a liberare frequenze, rimuovendo gli effetti strutturali perversi della "Gasparri".

4 La filiera verticale è analizzata da N. Matteucci (2005), La diffusione della TV digitale terrestre in Italia, Economia e Politica Industriale, vol.32. n°3.

5 Il Ministero si è avvalso di informazioni ottenute con il Catasto in un recente bando di gara per un numero (limitato) di frequenze. Se non resta un’occasione sporadica, è l’inizio di una buona notizia.

  Commenti (2)
TV del votificio
Scritto da mario, il 06-11-2008 19:04
Visto il livore minaccioso che un certo Dell'Utri braccio destro di Berlusconi e condannato per collateralismo mafioso,ha messo nell'esprimere i suoi minacciosi avvertimenti agli scomodi giornalisti di Rai 3,si deve presupporre che anche in presenza di nuove tecnologie che supereranno i sistemi mediatici tradizionali ,la tv rappresenterà per un lungo periodo il veicolo mediatico più diffuso, logicamente non intendo solo l'accezione di elettrodomestico. Strumento di facile fruibilità raggiunge facilmente la massa, e la legislazione che regola tale settore, determinerà il livello di informazione, formazione e democrazia.Anche gli ignoranti votano,e la TV rappresenta comunque la principale fonte di interesse a cui accedono. Oscurare questo tema da parte del governo significa mettere la pietra tombale su una questione che nessuno ha mai voluto affrontare. 
Il conflitto di democrazia,ci sarà pure un motivo per cui l'Italia è tra gli ultimi posti nella classifica che riguarda la libertà di informazione.
Miglioreremo mai?
Scritto da ghost, il 29-09-2008 14:21
Non sembri l'oggetto una provocazione nè un'offesa al dotto articolo cui appendo questo commento. Ciò che mi sconvolge è che nessuno dica che il re è nudo, cioè che stiamo discutendo del nulla spinto visto che a breve l'evoluzione non sarà quella del digitale terrestre, miserrima tecnologia che scimmiotta con ritardo Internet, ma è lo streaming su rete. Joost? Dice nulla? Che aspetta la nostra classe politica a scendere dallo scranno che vede come cultura solo quella umanistica (ma questo italico male colpisce anche molti intellettuali) e accorgersi che la tecnologia non è più un tema da cui si può prescindere? C'è troppa ignoranza tecnologica e e c'è troppa distanza da un mondo che evolve, almeno in quel senso, molto rapidamente. Nonchè c'è la presunzione che questi temi siano per i poveri scemi che si interessano di giocattoli. Invece no, governare un paese non conoscendo la tecnologia è ormai impossibile. E anche legiferare sulla tecnologia mettendo i paraocchi e non sapendo cosa c'è dietro l'angolo non è ottimale. E chi pensasse che parlo di fantascienza è invitato a verificare l'offerta che Fastweb già propone da sei anni: la TV via rete esiste! E allora perchè perdere tempo a legiferare su qualcosa che è già vecchio? E ammesso che serva comunque, perchè non guardare anche il futuro che già è in casa? 
 
E devo aggiungere, basandomi sulla mia esperienza diretta, che negli sporadici contatti che mi capita di avere con il mondo politico, il problema dell'ignoranza tecnologica è ricorrente, addirittura in dei casi assurge a vanto della persona che "... non ne vuole sapere niente!". Non stupiamoci allora del crescente degrado in cui versa la nazione o dello sviluppo veloce di altre.  
 
Mi scuso anche, doverosamente, di quello che può sembrare ed è uno sfogo un pò acido. Lo sfogo di un professionista di 50 anni che ha visto questo paese perdere treni su treni (qualcuno ricorda la Olivetti? Quando iniziò il declino nessuno che tentasse un salvataggio... però ora si cerca di salvare Alitalia!) grazie a una miopia senza limiti che considera la tecnologia un gadget e la relega a un angolo. Lo sfogo di un cittadino che vede milioni di euro spesi in imprese tecnologiche che dovrebbero costare un decimo e che vede andare perdute occasioni di coniugare il patrimonio culturale umanistico sterminato di cui disponiamo con la tecnologia, perdendo così occasioni uniche di recuperare almeno qualche primato internazionale. 
 
Con grande stima verso coloro che hanno l'umiltà di aggiornarsi sempre e coloro che lo faranno... scusate l'interruzione.

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