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UN PROFILO CRITICO DELLA RECENTE LEGGE IN MATERIA DI AMMORTIZZATORI SOCIALI E-mail
Welfare
di Francesco Liso
19 febbraio 2009

ammortizzatori_sociali_liso.jpgNel recente intervento legislativo sugli ammortizzatori sociali il governo intende dare un forte impulso allo sviluppo della bilateralità, ma ricorre a strumenti tecnicamente inadeguati. La soluzione, che si basa su di una prestazione di carattere generale (il trattamento di disoccupazione) erogato subordinatamente all’ intervento di un soggetto (l’ente bilaterale) che è espressione dell’autonomia privata induce a dubitare della costituzionalità della legge.


 

Pochi giorni fa é stato convertito in legge il decreto con il quale si è previsto che, in tutti i settori non coperti dalla cassa integrazione guadagni, si possono indennizzare sospensioni dal lavoro con il trattamento di disoccupazione "subordinatamente ad un intervento integrativo pari almeno alla misura del venti per cento dell’indennità stessa a carico degli enti bilaterali" (art. 19, co. 1, d.l. n. 185/2008 come modificato dalla legge di conversione n. 2/2009). Questa misura – i cui oneri vengono posti a carico del Fondo per l’occupazione – è limitata alla copertura di soli 90 giorni per anno e potrà essere erogata nei limiti di un apposito stanziamento. Gli aspetti applicativi della disciplina sono rinviati ad un decreto interministeriale.

 

Viene subito da considerare che con questa legge il legislatore ha voluto dare un forte impulso allo sviluppo della bilateralità. La politica di sostegno della bilateralità è da tempo praticata dal nostro legislatore e si può dire che sia largamente condivisa. E’ bene ricordare che se ne trova traccia anche nell’accordo tripartito del 23 luglio 2007. In quell’ accordo, proprio con riferimento alla materia degli ammortizzatori, si auspicava un "forte ruolo degli enti bilaterali sia allo scopo di prevedere eventuali coperture supplementari sia per esercitare un più capillare controllo sul funzionamento di questi strumenti nel caso di applicazioni estese soprattutto alle aziende di minori dimensioni ed alle aziende dell’artigianato".

 

Il legislatore, tuttavia, se vuole promuovere la bilateralità, deve farlo in modi tecnicamente adeguati. La bilateralità è espressione di autonomia privata – e quindi è riferibile unicamente ai soggetti che quella autonomia concorrono ad esercitare; la funzione che si tende a far svolgere alla bilateralità è, invece, di carattere generale. Questo dislivello pone delicati problemi che non sempre sono stati consapevolmente governati dal legislatore. La legge n. 2 ne fornisce un clamoroso esempio. Essa, per come è stata formulata, rischia di essere considerata incostituzionale. Perché?

 

Sembra che il legislatore abbia costruito una prestazione a carattere generale e che ne abbia poi subordinato l’erogazione ad un intervento dell’ente bilaterale. Se così fosse, dovremmo sostenere che – da sprovveduto – il legislatore ha compiuto quell’ operazione che un elettricista si guarderebbe bene dal compiere: quella di mettere in contatto i poli opposti di un filo elettrico con la conseguenza di un pericoloso cortocircuito. In questo caso, grande come una casa, si accenderebbe la luce rossa dell’articolo 3, comma 1, della Costituzione, che pone il principio di eguaglianza. La possibilità del singolo di poter esercitare il diritto che la legge gli riconosce viene rimessa ad un meccanismo che costituisce espressione dell’autonomia collettiva la quale, come ben sappiamo, potrebbe anche non attivarsi, per obiettive difficoltà del settore e, nel caso in cui si attivi, non ha un’efficacia generalizzata; per cui è chiaro che si troverebbero in situazione di svantaggio i lavoratori dipendenti di un datore di lavoro che, non essendo vincolato, si astenga dal versare i contributi all’ente bilaterale. La norma, così letta, sarebbe sicuramente incostituzionale. Sarebbe chiaramente irragionevole, infatti, privare il lavoratore di una prestazione, già definita nella sua identità e quindi suscettibile di essere corrisposta autonomamente, per il solo fatto che manca un’ altra prestazione, caratterizzata dall’ essere solo aggiuntiva (come è stato chiarito in sede di conversione del decreto, essa si somma alla prima, senza che ne intacchi la struttura), e dall’essere, per giunta a carico di un terzo "estraneo".

 

A ben vedere, se si volesse difendere la norma bisognerebbe dare una diversa ricostruzione del suo contenuto (impresa in verità ancora più ardua dopo le modifiche intervenute in sede di conversione). Bisognerebbe cioè sostenere che il legislatore – male esprimendosi – non abbia voluto prevedere un’ estensione del campo di applicazione di prestazioni già esistenti, bensì solo promuovere – a condizioni che esso stesso detta – interventi che gli enti bilaterali compiano nel caso di sospensione del lavoro. In altri termini, bisognerebbe sostenere che la caratteristica di trattamento integrativo sarebbe propria non del trattamento erogato dall’ente bilaterale, bensì di quello a carico del fondo dell’ occupazione. Se così fosse, la luce rossa dell’articolo 3 potrebbe non accendersi, dovendosi ritenere che questa legge sia da ricondurre alla politica di sostegno allo sviluppo dell’ autonomia collettiva, già ampiamente praticata dal legislatore.

 

A ben vedere, non è la prima volta che il legislatore compie un errore identico a quello compiuto dal legislatore attuale. Lo ha già compiuto in passato con leggi intervenute a sostegno della bilateralità nel settore artigiano. Nessuno tuttavia aveva contestato l’ errore, perché l’operazione riguardava un settore nel quale l’esperienza della bilateralità nel campo degli ammortizzatori era già presente e richiedeva di essere sostenuta. Se ora lo si contesta è solo perché la mossa del Governo - che mira a generalizzare il modello degli artigiani - è stata evidentemente percepita come una forzatura. Non in tutte le categorie è vitale la cultura della bilateralità ed è quindi da supporre che le categorie refrattarie a quella cultura abbiano vissuto come una violenza questo intervento del Governo.

 

Un’ ultima considerazione. Se prevalesse la tesi dell’ incostituzionalità, non ne verrebbe travolto l’intero dispositivo, essendo possibile alla Corte costituzionale far cadere solo la parte di esso che pone come necessaria la condizione dell’intervento dell’ente bilaterale. Né l’operato della Corte in questa direzione soffrirebbe di quei condizionamenti che potrebbero derivare dalla considerazione degli eventuali riflessi negativi che il suo intervento potrebbe avere sul bilancio dello Stato; infatti, questi riflessi sono esclusi dal fatto che la misura è stata introdotta dal legislatore nel limiti di risorse predefinite.

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