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RETI DI ACCESSO DI NUOVA GENERAZIONE E SEPARAZIONE FUNZIONALE DEGLI INCUMBENT DELLE TLC E-mail
Concorrenza
di Claudio Leporelli
19 febbraio 2008

rete tlcI recenti progetti di sviluppo di reti di accesso ad altissima velocità da parte di alcuni incumbent europei delle telecomunicazioni sono apparsi ad alcuni analisti casi di preemption, non paragonabili alle ambiziose iniziative di innovazione in avanzato stato di attuazione in Corea o Giappone. Occorre che i regolatori europei adottino un approccio che non scoraggi l'innovazione e ne chiarisca la compatibilità con la promozione di forme di competizione efficienti e sostenibili. L'approccio di Ofcom, basato su separazione funzionale ed equality of access appare coerente con sviluppi tecnologici che sembrano rafforzare il carattere di monopolio naturale della rete di accesso.

 

I modelli regolamentari proposti nella seconda metà degli anni '90 negli USA e nella UE non facevano scelte a priori, per nessun segmento di rete, tra una concorrenza basata su infrastrutture indipendenti ed una basata sulla condivisione di un'unica infrastruttura: si era consapevoli del permanere di bottleneck nella rete di accesso (l'ultimo miglio) e si consentiva quindi ai nuovi entranti di utilizzarlo a prezzi non discriminatori, ma si riteneva possibile che il progresso tecnico avrebbe superato i bottleneck o, comunque, avrebbe valorizzato l'autonomia tecnologica e la differenziazione conseguite con investimenti infrastrutturali. Presto, negli USA, il Telecom Act '96 si dimostrò incapace di contenere il potere di mercato dei monopoli regionali della telefonia locale. Quando, nel 2003, per promuovere l'innovazione, il regolatore federale esonerò gli incumbent dall'obbligo di mettere a disposizione dei concorrenti le nuove reti di accesso in fibra ottica e, nel 2004, rinunciò ad appellarsi alla sentenza che escludeva l'obbligatorietà dell'unbundling della preesistente rete di accesso in rame, anche soggetti molto forti come gli operatori long distance dovettero arrendersi e furono rapidamente assorbiti dagli incumbent locali. Oggi, nella rete fissa, l'unica alternativa ai tre monopoli regionali della telefonia tradizionale è costituita dai monopoli regionali della TV via cavo, che offrono anche accesso ad Internet a larga banda. Invece, nell'Unione Europea, il nuovo quadro regolamentare definito nel 2002 ha continuato a considerare lo sviluppo di infrastrutture indipendenti la strada maestra per conseguire l'efficienza dinamica e per superare la regolamentazione ex-ante, sostituendola con il meno invasivo diritto della concorrenza. Tuttavia, l'utilizzo, a condizioni non discriminatorie, di servizi all'ingrosso forniti dall'incumbent avrebbe dovuto accompagnare i nuovi entranti nel loro percorso di infrastrutturazione, riducendone i rischi (ladder of investment).

La più importante applicazione di questa filosofia si è avuta con il local loop unbundling: nelle aree giudicate remunerative, i nuovi operatori hanno investito per estendere le loro reti sino a raggiungere i siti periferici della rete dell'incumbent, e istallare in questi siti i loro apparati elettronici, direttamente collegati ai doppini in rame della rete di accesso. Anche OFCOM , il regolatore britannico che per molti anni aveva ritenuto necessario disincentivare l'utilizzo della rete dell'incumbent per favorire lo sviluppo di nuove infrastrutture si è convertito a questo approccio con la Strategic Review del 2004 e lo ha posto al centro del famoso progetto Openreach: la separazione funzionale della struttura di BT che gestisce la rete di accesso, al fine di ottenere incentivi adeguati per una assoluta parità di trattamento tra utenti interni ed esterni di tale rete (equality of access, equivalence of inputs).

Ebbene, i nuovi progetti di rete di accesso, potrebbero rendere in breve tempo obsoleti gli investimenti nei siti e negli apparati sin qui fatti dai nuovi soggetti per realizzare il local loop unbundling poiché la vecchia rete verrebbe smantellata. Soprattutto, sarebbero estremamente ingenti le risorse necessarie per procedere con ulteriori passi di infrastrutturazione indipendente, al fine di mantenere la parità competitiva con i nuovi servizi offerti dall'incumbent: la nuova rete fissa di accesso, forse ancora più della vecchia, appare un monopolio naturale.

 

In altri termini, se i regolatori europei seguissero oggi l'esempio di quelli statunitensi, anche solo nel limitare la possibilità di utilizzare congiuntamente la nuova rete, la rimonopolizzazione del settore sarebbe sicura. D'altra parte è irrealistica l'ipotesi che l'incumbent possa essere battuto in una eventuale corsa per la conquista del monopolio nel nuovo mercato.

 

La apertura di una procedura di infrazione contro la Germania che era apparsa disponibile a riconoscere a Deutsche Telekom una regulatory holiday negli obblighi di condivisione della nuova rete sembra confermare che l'UE non consentirà la rimonopolizzazione.

 

E' quindi probabile che il modello regolamentare europeo evolverà in una versione aggiornata del modello inglese dell'equality of access, che affiancherà alla possibilità di condividere paritariamente componenti di rete passivi, come la porzione periferica del doppino in rame (sub-loop unbundling), quella di condividere apparati elettronici e quindi servizi di più alto livello (Active Line Access, probabilmente basato su standard Ethernet)(1). Le forme di unbundling che ne deriveranno saranno quindi più logiche che fisiche e sarà minore la presenza di apparati di operatori alternativi in periferia. Tuttavia dovrebbe essere salvaguardata l'autonomia tecnologica ed il potenziale di innovazione degli operatori e cioè la possibilità di configurare liberamente i servizi offerti all'utenza finale, ivi inclusi servizi importantissimi per i nuovi modelli di business, come la diffusione di contenuti video.

 

Come reagirebbero gli incumbent a questi sviluppi regolatori? E' probabile che ci sarebbe un rallentamento dei nuovi progetti, ma non è scontato che ciò sia negativo, né che possa essere evitato, se lo si considera negativo.

 

E’ un tema da sempre all’attenzione degli studiosi: già nel 1992 Micheal Riordan(2) si chiedeva se la regolamentazione potrebbe rallentare l’adozione della fibra ottica da parte di operatori telefonici ed operatori TV via cavo. Il suo articolo mostra che la regolamentazione può produrre un rallentamento dell’innovazione, ma che ciò non è necessariamente negativo in termini sociali. Ad esempio le innovazioni possono essere attuate quando la tecnologia non è ancora provata, ed è ancora troppo costosa, o la domanda non abbastanza sviluppata, con finalità di preemption o per aumentare i costi sopportati dai concorrenti.

 

Tra l'altro, un effetto di preemption, e cioè di dissuasione degli investimenti altrui, non conforme all'interesse collettivo, potrebbe prodursi anche se poi i progetti non si concretizzassero. Infatti gli OLO non proseguirebbero nei progetti basati sull'unbundling del local loop finché permane una situazione di incertezza sulla durata del periodo di tempo per cui sarà loro possibile continuare ad utilizzare i siti degli incumbent in cui essi dovrebbero installare i loro apparati.

 

Un elemento che rafforza il rischio che prevalgano gli effetti negativi dei progetti sta proprio nella ridotta entità degli investimenti che gli incumbent sono oggi in grado di attivare a causa dell'indebitamento elevato(3). Il recente peggioramento della situazione sui mercati finanziari non può che peggiorare la situazione.

 

Per prevenire questi rischi Ofcom propone che si presti la massima attenzione ad assicurare ai nuovi investimenti una redditività che ne rifletta il rischio e che a tutti gli attori sia assicurata la certezza della stabilità del quadro regolatorio per un ragionevole numero di anni. Allo stesso tempo Ofcom conferma la necessità della separazione funzionale per prevenire comportamenti anticompetitivi, pur salvaguardando l'incentivo a investimenti efficienti.

 

Possiamo concludere affermando che, di certo, i progetti di nuove reti fisse di accesso hanno evidenziato la posizione di vantaggio che le caratteristiche della tecnologia e quelle della domanda (basti pensare ai costi di passaggio) conferiscono agli incumbent e che essi possono coltivare la tentazione di utilizzare questi progetti per chiudere una volta per tutte la partita con i concorrenti. Se gli incumbent europei andranno avanti in questa direzione, secondo un modello di business che potremmo definire americano, hanno buone possibilità di riuscire nel loro intento, ma a prezzo di anni di conflittualità di bassa redditività e sostanziale paralisi. Il modello comporterebbe anche il tentativo di assumere un ruolo privilegiato nel delicato mercato dell'offerta di contenuti.

 

E' viceversa possibile ipotizzare una soluzione win-win, che potremmo definire di modello inglese, in cui viene riconosciuta la natura di monopolio naturale della rete di accesso e ne viene garantito un uso realmente paritario, a condizioni sufficientemente remunerative. Ne risulterebbe una sensibile diminuzione della litigation e del rischio percepito dagli investitori.

 

Si potrebbero avere riflessi positivi su rapidità, incisività e diffusione territoriale dei processi di innovazione , ponendo le basi per interventi di politica industriale che favoriscano il coordinamento tra gli investimenti infrastrutturali e la crescita della domanda di servizi applicativi. Le opzioni relative alla separazione verticale dell’incumbent potrebbero porsi in modo nettamente diverso e la quotazione di una società in cui confluissero gli asset della rete di accesso e che gestisse i nuovi investimenti in questo segmento potrebbe risultare la soluzione preferibile per tutti, anche per l’ingente massa di risorse investibili che si renderebbero disponibili sia nel segmento di monopolio che in quello in competizione.

 

Claudio Leporelli

 

 

(1) Ofcom: Future broadband, Policy approach to next generation access (26 sept. 2007).

(2) Michael Riordan Regulation and preemptive technology adoption, Rand Journal of Economics, autunno 1992.

(3) Nello studio Ofcom sopra citato, i piani di France Telecom e Telecom Italia prevedono di servire il 4%-5% delle linee nel 2009, contro il 92% di KT (Corea) ed il 95% di NTT (Giappone) nel 2010.

 

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