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I SERVIZI LOCALI TRA GESTIONE PRIVATA E REGOLAZIONE PUBBLICA* E-mail
Enti locali
di Federico Tomassi
30 gennaio 2009
servizi_pubblici_locali_tomassi.jpgIl settore dei servizi pubblici locali è interessato ormai da lungo tempo da continue modifiche normative e progetti di riforma organica. Il dibattito sul futuro delle politiche di regolazione non è tuttavia mai arrivato a una conclusione condivisa, con un assetto del settore rimasto incompiuto a partire dalla riforma del servizio idrico, la Legge Galli del 1994. La discussione si rianima in occasione del varo di un disegno di legge in materia, i cui iter finora sono stati bloccati prima della conclusione oppure hanno partorito solo articoli o commi all’interno delle leggi finanziarie.


Non sembra, peraltro solo in linea di principio essere oggetto di contrasti il ruolo centrale delle gare per l’offerta del servizio, bandite dagli Enti pubblici interessati, a fronte di garanzie per i cittadini interessati e i lavoratori coinvolti, salvo introdurre immancabilmente, come da ultimo nel recente intervento contenuto nella Legge 133 dell’agosto scorso, la possibilità di affidamenti in house sostanzialmente a discrezione dell’ente locale. Restano insomma ambiguità non risolte circa le modalità di affidamento oltre a opinioni diverse su alcuni presupposti dell’attività di regolazione, in particolare la proprietà delle reti. L’incertezza riflette la difficoltà di conciliare l’obiettivo di migliorare insieme l’efficacia e l’efficienza dei servizi pubblici mediante l’introduzione di stimoli competitivi, in mercati caratterizzati da forti elementi di monopolio naturale nonché da rilevanti obiettivi di natura pubblica che richiedono di accompagnare il ricorso a meccanismi di mercato con un forte impianto regolatorio.

È su questo punto che vorrei richiamare qui l’attenzione. In parallelo alla definizione del quadro normativo, bisognerà infatti ragionare anche intorno all’evoluzione degli strumenti regolativi disponibili per gli Enti locali, a cominciare dai Contratti e le Carte di servizio. Tali strumenti sono già importanti quando il servizio viene affidato agli incumbent pubblici, ma diventano cruciali nel momento in cui la gestione è data a erogatori privati o società a partecipazione mista (es. i trasporti a Genova).

Ciò richiede di specificare nei Contratti in maniera efficace gli obiettivi posti dai decisori politici, il grado di copertura dei bisogni dei cittadini e le fonti dei finanziamenti necessari, ma al tempo stesso richiede di assicurare una sufficiente flessibilità per calibrare la gestione del servizio nel corso del tempo, qualora si rendessero necessarie alcune modifiche. La flessibilità nell’offerta e il corrispondente sistema di sanzioni devono essere tuttavia adeguati alla forma societaria dell’azienda che eroga il servizio, poiché i rapporti tra Ente e azienda sono diversi se quest’ultima è al 100% pubblica, partecipata dai privati (tra cui le società quotate in borsa) o interamente privata. Si noti in particolare come le sanzioni comminate alle aziende pubbliche (es. il trasporto pubblico) ricadono in ultima istanza sull’Ente stesso che le ha decise, in quanto chiamato generalmente a ripianarne il deficit.

La salvaguardia degli interessi generali è infatti legata, oltre che alla quantità di servizio erogato, anche agli obiettivi di tipo distributivo e alle esternalità positive che il servizio assicura alla collettività. Il fine ultimo rimane la possibilità di valutare il funzionamento delle aziende erogatrici in termini di efficacia ed efficienza complessiva per la collettività. Per fare ciò, alcune caratteristiche appaiono decisive, e la loro importanza è destinata a crescere con il proseguire del processo di liberalizzazione: gli strumenti di pianificazione dell’offerta, l’ambito territoriale di riferimento, la contabilizzazione delle esternalità positive, l’impatto economico delle scelte politiche.

1) In primo luogo, vi è una diffusa carenza di quadri aggiornati di riferimento di tipo strategico-programmatico, in grado di definire sia i principi e i fini sociali da porre alla base contrattuale dei diversi settori, sia una chiara determinazione della missione affidata ai soggetti erogatori. Ad esempio, si tenga presente come alcuni Contratti di servizio del Comune di Roma siano ormai scaduti(1), e per il loro rinnovo la normativa comunale prevede un processo di approvazione preceduto dalla formulazione di indirizzi programmatici e di specifiche linee guida da parte del Consiglio comunale. Sempre a Roma, inoltre, in alcuni casi le Carte dei servizi sono vecchie oppure non sono mai state emesse, sebbene previste dal Contratto.

Quando esiste, spesso la pianificazione non è aggiornata (basti pensare al Piano del traffico urbano di Roma in vigore dal 1999), oppure deve tenere conto di erogatori con caratteristiche diverse per dimensione e soprattutto struttura societaria, tra SpA quotate in borsa (Acea), SpA a totale controllo pubblico (Ama e i trasporti) e aziende speciali o fondazioni (cultura e farmacie).

2) In aggiunta, in vari casi il livello comunale non è il più adatto né per svolgere un’adeguata pianificazione dell’offerta, né per garantire un servizio efficace ed efficiente. Mentre all’estero il trasporto è generalmente integrato a livello metropolitano o regionale, a Roma la gestione dell’Atac si ferma ai confini comunali, ignorando quello che succede all’aeroporto di Fiumicino (dove i taxi romani e locali hanno tariffe differenti) o nei comuni dell’hinterland. Ancora, seppure si possa pensare a gestire la raccolta dei rifiuti e lo spazzamento delle strade persino su scala subcomunale, è difficile organizzare le fasi a valle dell’igiene urbana se non a livello regionale, dove Ama rappresenta però solo una delle tante aziende impegnate nel settore.

3) Lo strumento del Contratto di servizio manca generalmente di una esplicita e rigorosa contabilizzazione dell’interesse generale, misurato in particolare dalle esternalità positive che derivano dall’uso dei servizi anche ai non utilizzatori. Si tratta dei vantaggi di natura economica e sociale che non danno luogo ad un corrispettivo monetario per i gestori, ma la cui piena considerazione rimane alla base, sebbene spesso implicitamente, della valutazione del settore. Ciò richiederebbe un’adeguata ripartizione ex ante dei costi tra utenti e fiscalità generale, e non una semplice copertura ex post dei deficit di bilancio rilevati.

Per molti servizi pubblici, infatti, i benefici non riguardano solo il soddisfacimento dei bisogni degli utenti che usufruiscono del servizio, ma anche la riduzione di costi o i miglioramenti ambientali di cui si avvantaggia la collettività nel suo complesso. Nel settore della mobilità, ad esempio, la forte incidenza nell’uso di autovetture private nelle città italiane determina sia una perdita di efficienza in termini di tempi di percorrenza a causa dei fenomeni di congestione, sia rilevanti costi sociali diretti e indiretti relativi all’inquinamento atmosferico e acustico e all’incidentalità stradale. Di conseguenza, un riequilibrio modale anche limitato dai mezzi privati al trasporto pubblico consentirebbe una riduzione di costi esterni e quindi un flusso di esternalità positive che trascendono dall’utilità del singolo viaggiatore.

Una corretta pianificazione richiede infine che sia ben valutato l’impatto delle scelte politiche che le diverse Amministrazioni locali assumono, e che possono comportare effetti economici anche nel lunghissimo periodo. In particolare, la scelta su dove edificare nuovi insediamenti residenziali, direzionali o commerciali, ha effetti duraturi sulla gestione dei servizi pubblici. Il diffondersi dello sprawl urbano nelle periferie delle grandi città italiane ha, in questo senso, non solo conseguenze negative sulla qualità della vita dei cittadini, ma anche sulle modalità con cui le aziende erogano i servizi, che devono coprire aree sempre più vaste.

Ad esempio, a Roma la costruzione in periferia (ben oltre il GRA) di quartieri residenziali e zone commerciali isolati dal tessuto urbano preesistente, per un ammontare di popolazione che rimane stabile da più di un decennio, tende ad aumentare la dispersione della domanda dei servizi sul territorio comunale. A fronte di entrate pubbliche che non crescono nella stessa misura, aumenta la distanza tra i cittadini (abitazioni, uffici, negozi) e i centri operativi delle aziende, si allunga la rete stradale da percorrere con gli autobus, da mantenere pulita o da illuminare, aumenta la complessità delle operazioni di gestione dei servizi. Ciò comporta la necessità di costi crescenti a carico della collettività per assicurarne l’efficacia, e quindi una minore efficienza.


 

(1) Le considerazioni che seguono si riferiscono a Roma perché traggono spunto dall’analisi svolta dall’Agenzia per il controllo e la qualità dei servizi pubblici locali del Comune di Roma, nella sua Relazione annuale 2007-08 disponibile on-line sul sito www.agenzia.roma.it.

* Le considerazioni espresse sono dell'autore e non coinvolgono l'Agenzia di appartenenza.

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