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IN ASSENZA DI AUTORITA': NOTIZIE DALL'ITALIA E-mail
di Claudio De Vincenti
22 dicembre 2008
ferrovie_devincenti.jpgL’esperienza italiana di questi anni nei settori diversi da energia e telecomunicazioni chiarisce molto bene perché una regolazione efficace dei servizi di pubblica utilità richieda autorità indipendenti. Mi limiterò a tre soli esempi di politica tariffaria (non gli unici possibili, ma direi molto significativi): settore idrico, servizi ferroviari di media e lunga percorrenza, pedaggi autostradali.

 

Nel settore idrico, il Nars, l’organo di consulenza del Cipe in materia di regolazione, aveva avviato dal 1997 una prima forma di price-cap, parziale perché mancante di un punto chiave del price-cap e cioè l’orizzonte pluriennale dell’intervallo regolatorio, ma che comunque introduceva una tariffa parametrica per le imprese e premiava l’attività di investimento sulla rete. Era pensato come un ponte verso la regolazione che avrebbero fatto gli ATO una volta insediati. Ma dal 2002 le tariffe Cipe sono rimaste ferme. Come risultato, hanno continuato ad accumularsi ritardi d’investimento nel settore e poi, una volta insediati gli ATO, si è presentato loro un difficile dilemma: il mancato recupero tariffario precedente ha implicato per molti ATO o disporre un elevato scalino tariffario di partenza o, nel caso vincoli politici rendessero difficilmente praticabile questa strada, definire piani di ambito con redditività differita molto in là nel tempo (tipo al ventesimo anno), minando la credibilità dei piani stessi. Non è un caso si sia assistito in diversi casi alla rinegoziazione immediata degli impegni del piano d’ambito all’indomani dell’affidamento, per non parlare della scarsa attrattività delle (non molte) gare effettuate cui hanno partecipato pochi concorrenti. Infine, la debole regolazione ministeriale e il quadro frastagliato delle competenze ha lasciato che ogni ATO scegliesse la forma di affidamento preferita, che guarda caso è stata nella grande maggioranza dei casi l’affidamento diretto alla società pubblica controllata dai comuni stessi dell’ATO.

Tariffe ferroviarie: per i servizi di media e lunga percorrenza il price-cap, in questo caso nel senso pieno del termine, fu varato dal Nars e dal Cipe nel 1999 a valere dal gennaio 2000, e insieme con quello, in un’altra delibera, importantissima, venne varata la metodologia della tariffa di pedaggio sulla rete per RFI, in funzione di un third party access coerente con l’imminente liberalizzazione dei servizi di trasporto. Il price-cap sui servizi di media e lunga percorrenza prevedeva un recupero tariffario, giacché le tariffe di partenza di Trenitalia erano molto basse in confronto a quelle dei nostri partner europei, condizionato a un percorso di riduzione dei costi, che erano invece ben più alti, e a un miglioramento della qualità, la cui verifica precedeva ogni anno l’autorizzazione all’aumento tariffario. Nel dicembre 2001 il Ministro del Tesoro blocca l’adeguamento 2002, dunque quel price-cap ha potuto funzionare solo due anni. Il blocco ha determinato una caduta verticale della credibilità del regolatore ministeriale, che non a caso da quel momento ha perso ogni capacità di stringere l’azienda intorno agli obiettivi di qualità; ritengo, inoltre, che quel blocco tariffario abbia costituito un forte alibi per FS per accumulare ulteriori perdite di bilancio nel quinquennio successivo. Arriviamo così al dicembre 2006, quando FS argomenta che, essendo ormai il trasporto di media-lunga percorrenza formalmente liberalizzato, a Trenitalia deve essere lasciata libertà tariffaria e inopinatamente il governo Prodi accetta questa impostazione pur trovandoci ancora in presenza di un monopolio di fatto. Qualche mese dopo, in appoggio alla posizione di FS, arriva persino una lettera della Commissione Europea! Risultato: da allora Trenitalia è libera di fissare le tariffe su percorsi su cui, tuttora, è in condizione di monopolio di fatto e la liberalizzazione è ancora solo formale senza che vi sia stato ancora un ingresso di concorrenti.

E vengo così al caso Autostrade. Questo è un caso tragico. Nel periodo 1997-2002 era stato impostato dal Nars e dal Cipe il price-cap, peraltro all’interno di un quadro regolatorio nel complesso traballante: basti pensare che avevamo di fronte concessioni che venivano prolungate senza gara, un Anas che svolgeva un ruolo di regolatore senza averne la capacità tecnica e con scarsa trasparenza procedurale. Comunque, con il price-cap Nars si era cominciato allora a introdurre in questo settore una forma di regolazione tariffaria che aveva una sua logica. Nel 2004, c’è stata la messa in mora del ruolo del Cipe con il varo per legge dell’atto aggiuntivo siglato tra Anas e Autostrade per l’Italia contenente una dinamica tariffaria completamente implausibile, su cui il parere del Nars era stato nettamente contrario. Nell’autunno 2006, arriva il decreto Di Pietro, che poi diventa Finanziaria 2007, iperpunitivo nei confronti dell’azienda (non ho qui lo spazio per argomentare questo giudizio, ma rinvio al mio intervento del giugno scorso con Alberto Iozzi su queste colonne). Dal punto di vista tariffario, peraltro, il decreto Di Pietro conteneva regole di tariffazione sostanzialmente corrette e in linea con il price-cap Nars. Nel 2007 però l’Anas stipula con Autostrade per l’Italia una convenzione che contraddice sia la Finanziaria 2007 sia la successiva delibera applicativa Cipe. E il ministero delle Infrastrutture approva questa convenzione! Anzi, spinge perché venga approvata in sede Cipe e poi in sede Presidenza del Consiglio. Il Nars si oppone in quanto è una convenzione contraria alla legge e che sradica il price-cap predeterminando per tutta la durata della concessione (altri 30 anni!) una dinamica tariffaria molto favorevole ad Autostrade (di nuovo rinvio a De Vincenti e Iozzi); in più, Autostrade per l’Italia viene ipergarantita al punto che ha diritto persino al lucro cessante nel caso in cui la concessione venga interrotta per sua inadempienza. L’opposizione del Nars induce il governo a chiedere il parere del Consiglio di Stato. Nel frattempo arriviamo al Decreto 59, che dopo le elezioni viene varato dalla nuova maggioranza comprensivo di un emendamento che approva per legge la convenzione tra Anas e Autostrade per l’Italia. Conclusione: definitiva messa in mora del ruolo del Cipe, autoreferenzialità di Anas, insomma un vero e proprio collasso della regolazione.

Gli esempi che ho riassunto fin qui illustrano bene le tre motivazioni principali addotte dalla teoria economica per evidenziare la debolezza della regolazione quando attuata da amministrazioni non indipendenti dal potere politico. Sia il blocco delle tariffe idriche che quello delle tariffe ferroviarie di media e lunga percorrenza testimoniano come la regolazione ministeriale soffra di una carenza di credibile commitment, di impegno credibile del regolatore, e questo in primo luogo in quanto, per la sua prossimità con la direzione politica, la regolazione ministeriale è esposta al cambiamento della maggioranza parlamentare. A sua volta, la scarsa tensione all’efficienza da parte delle aziende idriche in affidamento diretto come per altri versi da parte di Trenitalia testimoniano il prevalere, in assenza di una robusta distinzione di ruoli tra regolatore e regolato, di schemi di incentivo a basso potenziale dovuti alla pluralità dei "principali", ossia alla presenza di diversi soggetti di riferimento per l’azienda portatori di obiettivi contrastanti: contenimento delle tariffe e miglioramento della qualità (come sarebbe naturale) vs massimizzazione degli introiti per il bilancio pubblico (non nel caso Trenitalia) vs difesa di personale in eccesso, bassa produttività e alti salari vs soddisfazione di esigenze elettorali di singoli politici di riferimento, ecc. Il risultato è che l’azienda, tirata da tante parti, ha una performance bassa, una scarsa attenzione all’efficienza e alla qualità. Ancora, la lettera della Commissione Europea e la libertà tariffaria per Trenitalia costituisce un caso di scuola del fenomeno che chiamiamo "cattura" del regolatore da parte dell’impresa regolata.

Nel caso autostrade non c’è un problema di pluralità dei principali, l’impresa è privata, il principale sono gli azionisti cosicché l’obiettivo dell’impresa è chiaro, è il profitto in modo inequivoco. Ma è chiarissima anche l’assenza di commitment che assume qui connotati di una gravità assoluta: voglio sottolineare che il decreto Di Pietro, a parte le indicazioni di metodologia tariffaria che erano sostanzialmente corrette, con l’azzeramento della convenzione siglata e l’imposizione d’autorità di un nuovo schema convenzionale ha fatto esplodere il cosiddetto "rischio regolatorio". Il che ha potuto persino fornire un alibi, per quanto solo un alibi, alla richiesta di garanzie ipertrofiche da parte dell’azienda. E sempre all’insegna dell’assenza di commitment, è successivamente arrivato da quello stesso ministro il nulla osta a una convenzione completamente sbilanciata a favore di Autostrade per l’Italia! Altro che commitment: un comportamento schizofrenico (o forse no?). D’altra parte, in questa vicenda il fenomeno della cattura del regolatore, in questo caso l’Anas (regolatore?), da parte dell’azienda è leggibile in trasparenza nella successione di atti amministrativi e legislativi, senza bisogno che mi ci soffermi.

Per concludere. Gli esempi riportati forniscono specularmente argomenti a sostegno della necessità di tutelare come un bene prezioso l’indipendenza delle autorità già esistenti e a sostegno della necessità di istituirne di nuove nei settori che hanno, appunto, vissuto quei colpi a una corretta pratica regolatoria che ho cercato di mettere in evidenza. Credibilità, capacità di commitment, resistenza alla "cattura" richiedono il distanziamento del regolatore dal potere politico. Il rafforzamento degli incentivi richiede distinzione di funzioni-obiettivo, tra direzione politica, regolatore, impresa.

Con rammarico, a questo riguardo non posso non ricordare l’occasione perduta nella legislatura conclusasi ad aprile scorso, durante la quale si è consumata la fine ingloriosa di un buon disegno di legge del governo Prodi, quello di riordino e completamento del quadro delle autorità indipendenti: il ddl istituiva l’Autorità dei trasporti, trasferiva la competenza sul settore postale all’Autorità per le comunicazioni e attribuiva le competenze sul settore idrico alla Autorità dell’energia. Ma quel ddl è morto ben prima della crisi di governo: venne "impallinato" fin dall’inizio, dal relatore di maggioranza all’avvio stesso del dibattito in commissione, per poi essere abbandonato a se stesso dal governo e infine impantanarsi. E purtroppo i segnali venuti fin qui dalla nuova maggioranza sono tutt’altro che rassicuranti.

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