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PAESI EMERGENTI, FMI E RIFORMA DELLA GOVERNANCE
Internazionali
di Andrea Fracasso
11 dicembre 2008

fracasso_fmi.jpgLa crisi economica e finanziaria si è estesa rapidamente dagli Stati Uniti al resto del mondo. Nessun paese è rimasto estraneo. Ciononostante molta stampa ha riservato relativamente poco spazio a quanto avvenuto nei paesi emergenti e in quelli più poveri. Questa scarsa attenzione discende probabilmente dall’idea che la crisi sia principalmente legata agli disequilibri dei paesi industrializzati.

 

Questa lettura è fuorviante. Anche alla luce delle decisioni del G20, può essere utile fare qualche riflessione in materia. Per iniziare con la genesi della crisi, è importante ricordare come la crescita delle global imbalances abbia fortemente contribuito alla formazione della straordinaria bolla finanziaria e immobiliare americana: se i paesi emergenti e quelli esportatori di petrolio non avessero investito i propri surplus di partite correnti negli Stati Uniti, il costo del debito americano sarebbe cresciuto (frenando così l’aumento del debito estero) e la bolla finanziaria avrebbe avuto dimensioni minori. Un modello di crescita (come quello asiatico) basato sulle esportazioni e sul mantenimento di tassi di cambio (quasi-)fissi, in particolare, ha giocato un ruolo importante nella crescita e nel mantenimento degli squilibri globali.

Per quanto attiene agli effetti, lo scoppio della crisi e la spirale deleveraging-recessione hanno colpito in modo forte, seppur variegato, tutti i paesi emergenti. La domanda internazionale è diminuita; i prezzi delle materie prime sono crollate; il flusso di capitali privati, specie degli investimenti diretti, si è drasticamente ridotto; le posizioni di carry trade sono state rapidamente chiuse; i premi al rischio sono aumentati; i tassi di cambio sono crollati in molti paesi (come Sud Africa, Islanda, India, Ungheria, Brasile, Sud Corea, Ucraina) o sono stati sottoposti a forti pressioni (come nel caso dei paesi baltici e della Romania); le rimesse internazionali sono in via di diminuzione (tra l’1% e il 5% nel 2009); i sistemi bancari di mezzo mondo sono stati indeboliti dalla perdita di valore dei titoli finanziari e dalla scarsità di credito. Se i paesi emergenti a più alta crescita vedranno solo un po’ ridotti i propri tassi di crescita, altri paesi più poveri, vulnerabili e segnati da ampi disavanzi delle partite correnti si troveranno a dover ridurre la propria esposizione verso l’estero, al contempo rifinanziando a costi elevati i propri debiti internazionali.

I segnali delle difficoltà riscontrate dai questi paesi sono molti. Si va dalla crescita della volatilità finanziaria alla rapida diminuzione delle aspettative di inflazione, dagli interventi di salvataggio dei governi in favore delle banche commerciali (come in Russia e Sud Corea) alla contrazione dei costi di trasporto trans-oceanici, dall’aumento della disoccupazione all’aggressiva riduzione dei tassi di interesse da parte delle banche centrali, dal crollo delle borse alla svalutazione di quelle valute che non rappresentano un rifugio, dalla prima riduzione del commercio internazionale dal 1982 (dovuta anche alla contrazione dei crediti commerciali che sostengono il 90% delle transazioni) all’aumento della povertà. Persino la Cina, paese in avanzo corrente e forte di più di un trilione di riserve valutarie, il 9 novembre ha ufficializzato l’adozione di misure straordinarie per la promozione degli investimenti e della spesa pubblica (in particolare, sociale). Un certo numero di imprese cinesi sono già incorse in seri problemi dovuti allo scarso sviluppo del sistema finanziario locale e agli effetti restrittivi del global credit crunch. In Cina, come in Russia, infatti, gli avanzi correnti a livello paese non assicurano alle aziende un facile accesso al credito: tali avanzi sono stati fino ad ora prevalentemente investiti all’estero da enti pubblici e fondi sovrani. Le imprese locali si sono invece finanziate sui mercati accumulando debiti privati, periodicamente da rifinanziare. Nel caso russo, una grande parte del debito privato è prevista in scadenza proprio nel corso del 2009, quando l’avanzo corrente peggiorerà per il crollo dei prezzi delle commodities.

Un altro segnale delle diffuse difficoltà è l’apertura di ampie linee di credito (swap) da parte delle banche centrali dei paesi con le monete più forti verso quelle dei paesi i cui tassi di cambio o le cui banche sono sotto pressione. Lo hanno fatto la Banca Nazionale Svizzera verso la banca polacca e la BCE, la Fed verso Brasile, Messico, Sud Corea e Singapore (ricordiamo che da più di un anno la Fed ha accordi simili – ampliati diverse volte - con BCE, Banca di Inghilterra, Banca Nazionale Svizzera e Banca Nazionale Danese), la BCE verso Ungheria e Danimarca. Questo andamento accompagna la forte contrazione di riserve ufficiali anche in molti dei paesi che in hanno accumulato ampie riserve.

Una riflessione particolare la meritano i paesi dell’Europa centro-orientale e quelli baltici. Fino a pochi mesi fa, molti paesi crescevano a ritmi altissimi, stimolati dalle riforme economiche, dall’ingresso nell’UE, dall’afflusso di capitali e dall’aspettativa diffusa di una futura adozione dell’euro. I colossali disavanzi correnti di questi paesi, finanziati dai capitali privati esteri, venivano da molti letti come naturali effetti di un processo virtuoso di crescita. Una lettura fallace che ricorda quella fatta per i paesi asiatici nei primi anni ’90. In particolare, Ungheria, Romania, Ucraina e Polonia, seppur in modo diverso e per ragioni differenti, hanno sofferto dell’inversione dei flussi di capitali e le loro valute hanno perso terreno.

Non inaspettatamente, i problemi dei paesi emergenti hanno rianimato un Fondo Monetario Internazionale (FMI) prematuramente dato per defunto. Come scritto in passato, a partire dai primi anni 2000 il FMI ha quasi annullato la propria attività di prestito: i paesi in via di sviluppo non necessitavano di aiuti d’emergenza, raccoglievano capitali sul mercato, accumulavano riserve valutarie e ripagavano persino i prestiti precedentemente accesi presso il Fondo. Oggi la situazione è diversa: la liquidità internazionale è scarsa, il costo del credito è salito e le valute dei paesi periferici sono vendute a causa della generalizzata fuga di capitali verso le valute rifugio e dello smantellamento delle posizioni di carry trade. Quest’ultimo fenomeno ha contributo al rafforzamento di dollaro, franco svizzero e yen. Il deprezzamento di molte monete ha impedito ai paesi di beneficiare della riduzione del prezzo delle materie prime (normalmente quotate in dollari) e ciò ha peggiorato le loro partite correnti e le condizioni delle fasce più povere della popolazione. In questo contesto, numerosi paesi hanno chiesto l’aiuto del FMI che ha risposto concedendo prestiti superiori anche a 10 volte la quota dei paesi richiedenti: Islanda (2.1 miliardi di dollari), Ungheria (15.7 miliardi di dollari, a cui si aggiungono 8.1 miliardi da parte dell’UE e 1.3 miliardi dalla Banca Mondiale), Ucraina (16.4 miliardi di dollari), Pakistan (7.6 miliardi di dollari). Altri paesi forse concorderanno interventi simili.

Il FMI, inoltre, ha istituito una nuova linea di credito immediato e di breve termine per 100 miliardi di dollari: la concessione della short term liquidity facility non è sottoposta a condizioni particolari (al contrario di quanto avviene per le facilities esistenti), ma è riservata ai paesi emergenti che, seppur in difficoltà a causa della crisi, il FMI ritiene abbiano condotto buone politiche economiche negli ultimi anni. La Banca Mondiale (BM) e il FMI si sono detti pronti a prestare tutti i fondi a loro disposizione e quelle maggiori risorse che saranno loro concesse per combattere contro, rispettivamente, la povertà e la crisi economica globale.

Il 15 novembre i paesi del G20 hanno espresso l’intenzione di rafforzare ulteriormente il ruolo di supervisione e vigilanza del FMI. Il Fondo, tuttavia, è un’istituzione internazionale dotata di risorse e conoscenze misurate, soffre di scarsa legittimità internazionale e necessita di una seria riforma della propria governance. Il piano del G20, inevitabilmente, pospone la riforma della governance delle istituzioni di Bretton Woods a un momento successivo rispetto all’immediata revisione dei loro compiti, strumenti e attività. L’intento riformatore dei paesi del G20, tuttavia, continuerà anche quando arriverà il momento di delineare (e votare) dei cambiamenti tanto profondi da ridistribuire concretamente potere e voce all’interno delle istituzioni di Bretton Woods?

Entrando nel merito delle osservazioni e dei cambiamenti proposti dal G20, si può sostenere essi siano apprezzabili in quanto pragmatici, basati su principi condivisibili e orientati a raggiungere una miglior comprensione delle criticità presenti, degli errori passati e delle possibili soluzioni ai problemi posti dalla crisi. Tuttavia non dovrebbero indurre false aspettative. Il fatto che i paesi si siano trovati a discutere di questioni relative al coordinamento mondiale delle politiche economiche e di vigilanza nell’ambito di un consesso ristretto come il G20, infatti, getta un’ombra sui poteri e sui compiti che verranno effettivamente delegati in futuro al Fondo (o a eventuali altre entità a rappresentanza universale). Il problema centrale è quanto potere i paesi sono disposti a trasferire e condividere per permettere alle preposte autorità globali di monitorare e incidere sugli equilibri economici mondiali. L’esperienza delle "Multilateral Consultations" sulle global imbalances nell’ambito del FMI e gli interventi poco coordinati dei governi di fronte alla debacle dei settori creditizi nazionali non fanno essere ottimisti. Persino entro l’UE, che del coordinamento e della cessione di sovranità è esempio massimo, il coordinamento fiscale è limitato e la vigilanza finanziaria molto frazionata. (Solo di recente la Commissione ha affidato al De Larosière Group il compito di compiere progressi in questa direzione.)

Nella dichiarazione finale del G20, si potrebbe obiettare, i termini "cooperazione", "partnership", "multilateralism" e "coordinamento" sono ripetuti infinite volte, sia per quanto attiene alla regolamentazione e alla sorveglianza, sia alle politiche economiche. Inoltre, viene più volte sottolineata la necessità che i paesi evitino di agire unilateralmente. Questo impegno è volto a evitare effetti negativi su altri paesi e ad assicurare il raggiungimento di importanti obiettivi globali, come la lotta alla povertà e al cambiamento climatico, e la tutela della sicurezza alimentare ed energetica. La questione di fondo tuttavia rimane. I governi che oggi invocano nuove autorità e interventi globali, accetteranno poi suggerimenti sulle politiche di cambio, sull’uso delle riserve valutarie, sulle politiche di bilancio, sulle norme di regolamentazione? Fino a oggi questi temi hanno rappresentato questioni cruciali di sovranità nazionale. L’attività di sorveglianza del FMI e del Financial Stability Forum darà luogo a semplici consigli (advice) o a decisioni aventi effetti vincolanti sulle politiche dei paesi?

I governi dovranno trovare soluzioni condivise su molti settori e materie, tra loro connessi. Nel campo degli scambi di capitale dovranno essere affrontati i problemi relativi ai mercati delle materie prime, alle rimesse degli immigrati, agli investimenti dei fondi sovrani, ai capitali speculativi. Nel campo della regolamentazione finanziaria dovranno essere definiti nuovi standard di remunerazione e incentivo nelle aziende finanziarie private, nuovi criteri e strategie per la gestione del rischio, nonché nuovi principi contabili che rendano più attendibili, trasparenti e "intelligenti" (che tengano cioè conto del ciclo economico) la valutazione dei titoli, dello stato patrimoniale e delle poste fuori bilancio degli istituti finanziari. Si dovrà estendere e coordinare la vigilanza su tutti gli intermediari finanziari e regolamentare i mercati dei credit default swaps e di altri derivati. Sarà necessario porre sotto supervisione le agenzie di rating e stabilire i criteri comuni minimi che i sistemi di autovalutazione degli istituti finanziari saranno tenuti a rispettare. Per quanto attiene agli interventi di sostegno dei sistemi finanziari, i paesi dovranno accordarsi sulle garanzie statali sui debiti delle banche, sulla ri-capitalizzazione degli istituti in maggior difficoltà e su come gestire i titoli rischiosi assorbiti dai ministeri del tesoro e dalle banche centrali per sostenere le banche, sbloccare il credito e rallentare la vendita dei titoli "tossici". La tutela della concorrenza, poi, dovrà essere coniugata con il salvataggio di grandi imprese nazionali, finanziarie e non. Dal punto di vista macroeconomico infine, oltre alla gestione del processo di deleveraging e al rilancio della crescita mondiale, dovranno essere affrontati temi come la stabilizzazione dei tassi di cambio delle valute di riserva, la possibile creazione di una vera e propria valuta di riserva globale gestita dal FMI e la gestione di debiti pubblici in rapido aumento in tutti i paesi. A queste questioni si affiancheranno la lotta alla povertà, la riforma della governance del FMI e della BM, la tutela della sicurezza alimentare ed energetica e la lotta al cambiamento climatico.

Riusciranno i paesi a mantenere la comunione di intenti ostentata nel G20 anche quando la crisi sarà parzialmente superata? Un primo banco di prova della determinazione dei paesi di cooperare in modo costruttivo e reciprocamente vantaggioso è rappresentato dalle negoziazioni del Doha round. Queste potranno concludersi nel medio periodo solo se l’accordo sulle modalità per la liberalizzazione degli scambi (mancato a luglio soprattutto per le divergenze tra USA, UE e alcuni grandi paesi emergenti) verrà raggiunto prima di Natale secondo gli auspici del G20. Un successo in questa direzione renderebbe la dichiarazione finale del G20 certamente più credibile.

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