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REGOLAZIONE AUTOSTRADALE: CREDIBILITÀ ZERO
Infrastrutture
di Giuseppe Coco
11 dicembre 2008

coco_autostrade.jpgIl Decreto Legge 185 ‘anti crisi’ approvato dal Consiglio dei Ministri e in conversione presenta tra le varie norme le ennesime ulteriori modifiche del regime regolatorio per le Concessionarie Autostradali e una norma che blocca l’aumento delle tariffe per 4 mesi, rimandando l’applicazione delle variazioni a maggio (art. 3 comma 2).

Vale la pena di fare un passo indietro e di esaminare in termini schematici la storia delle relazioni contrattuali con le Concessionarie private ed in particolare con Autostrade per l’Italia per interpretare anche queste variazioni. Il sistema tariffario di price cap fondato sulla Delibera CIPE 319/97 e sulla prima Convenzione Autostrade (poi ASPI) è naufragato in occasione della prima revisione tariffaria della stessa concessionaria nel 2003 attorno a una questione interpretativa sulla essenza del price cap stesso. Spiace dirlo ma l’assenza di cultura economica soprattutto nel concedente (ANAS) portò ad una proposta nel 2002-3 che non implicava revisione di tariffa né recupero dei margini della concessionaria sulla base di una interpretazione primitiva del price cap. L’opposizione alla proposta, sostanzialmente esercitata dal Ministero del Tesoro- NARS, di cui chi scrive faceva parte, portò ad un sostanziale stallo la cui soluzione avvenne con l’approvazione della proposta Anas per Decreto Legge (DL 355/03). Oltre alla discutibile forma giuridica dell’approvazione, la norma in oggetto prevedeva tra l’altro una revisione del sistema di remunerazione della qualità entro 4 mesi (che aveva generato un notevole aumento tariffario per Autostrade nel quinquennio precedente), di cui non si è avuta successiva notizia, un aumento della durata del periodo regolatorio tra due revisioni a 10 anni e un meccanismo automatico di approvazione delle variazioni tariffarie di anno in anno in cui scompariva ogni valutazione ed atto dell’amministrazione (cui le variazioni venivano semplicemente comunicate). Come compensazione la Concessionaria acconsentiva (‘adusi ad obbedir tacendo’) a posporre l’incremento tariffario del 2004 di quattro mesi, proprio come oggi.

Vale la pena di segnalare come proprio nel 2002 avvenisse la OPA su Autostrade e che nel biennio successivo e in congiunzione con le vicende regolatorie il valore dell’impresa più che raddoppiò.

 

Nella legislatura successiva per iniziativa del Ministro Di Pietro, e contemporaneamente al tentativo di fusione tra Autostrade e Abertis, si tentò di reintrodurre sempre per via legislativa un sistema tariffario ispirato a criteri di regolazione standard (valutazione dei costi, recupero degli extra-profitti a scadenza), ma attraverso una revisione forzosa delle Convenzioni stesse (DL 262/06). La immediata reazione della Concessionaria, formalmente corretta, fu di richiedere l’intervento comunitario per ristabilire la validità dei contratti sottoscritti in precedenza. Dopo un lungo contenzioso si è approdati in questa legislatura ad una approvazione, sempre con un atto di normativa primaria, il DL 59/08, all’approvazione di una Convenzione Unica (si veda Iozzi e De Vincenti-Iozzi su nelmerito) che prevede nuovamente la rimozione di ogni meccanismo di revisione tariffaria e ‘semplifica’ il sistema tariffario in maniera drastica. Di fatto le variazioni tariffarie annuali dipendono esclusivamente dall’inflazione e dalla remunerazione per investimenti. Lo Stato ha quindi rinunciato definitivamente alla possibilità di definire tariffe congruenti con una qualche nozione di costo o con riferimento al benessere sociale.

 

Per quanto riguarda l’intervento in corso, contestualmente al blocco temporaneo, vengono introdotte alcune novità non marginali. Il meccanismo di variazione annuale delle tariffe ritorna ad essere semiautomatico. Il Governo deve autorizzare le variazioni (al contrario nella norma del 2004 si limitava a prendere atto della manovra comunicatagli dalla Concessionaria), ma può eccepire solo sulla correttezza dei valori inseriti nella formula tariffaria (l’inflazione?) o sulla sussistenza di gravi inadempienze (caso improbabile). Il regime tariffario ipersemplificato basato sull’inflazione viene esteso, ove ne facciano richiesta, ad ogni altra concessionaria. Non appariva in effetti ragionevole riservare il privilegio ad ASPI.

 

Di un certo interesse la norma al comma 3, che preannuncia entro aprile un decreto del Presidente del Consiglio per accelerare la realizzazione dei piani di investimento delle concessionarie. Si tratta di una questione annosa. Molti privilegi sono stati concessi in passato con l’accordo che gli investimenti sarebbero stati realizzati in tempi brevi e già il DL 355 prevedeva che gli incrementi tariffari fossero commisurati ai soli investimenti effettivamente realizzati. Sarebbe stato interessante vedere a che tipo di intervento si allude. Nella forma attuale si tratta di un annuncio privo di contenuto la cui finalità è francamente incomprensibile sul piano sostanziale. E’ peraltro ironica la coincidenza che il DL 355/03 prevedesse un analogo termine per l’emanazione delle nuove norme sulla remunerazione della qualità, che poi non si videro.

 

L’attuale intervento prosegue nel merito la distruzione di un assetto regolatorio coerente con gli obiettivi di efficienza produttiva e allocativa (come anche rilevato dal Presidente dell’AGCM in una audizione parlamentare del 3 dicembre). E’ stato definitivamente smantellato ed espunto dalle Convenzioni il price cap, non si sa mai che un giorno qualcuno si decidesse ad applicarlo in maniera decente. Da questo punto di vista l’intervento legislativo della scorsa legislatura, che mirava a darne un’applicazione riscrivendo le Convenzioni, è stato oltremodo funesto, avendo in ultima analisi determinato la distruzione del sistema. La modifica consensuale delle convenzioni ormai non lascia più spazio alla reintroduzione del sistema di tariffazione preferibile dal punto di vista del benessere sociale. La strada maestra era invece in quella sede quella di applicare correttamente il meccanismo, disapplicato in occasione della revisione del 2003.

 

Come si vede dalla breve ed incompleta storia descritta, questo è solo l’ultimo di una serie di interventi discrezionali nella forma di atti normativi primari che complessivamente, al di là del loro contenuto contradditorio, dimostrano il fallimento del tentativo di instaurare un rapporto corretto e credibile basato sul rispetto del ruolo delle parti tra lo Stato e le Concessionarie private. Il blocco temporaneo delle tariffe in particolare è di per sé una misura di limitato impatto per le ricche concessionarie. Tuttavia esso rivela la natura della relazione tra il governo e le concessionarie che non è disciplinata rigidamente dalla semplice applicazione di contratti ma piuttosto legata alla ricontrattazione continua in sede politica delle clausole e della loro applicazione. Dopo un periodo di relativa prosperità stiamo entrando in una fase in cui i governi potrebbero essere costretti a richiedere molte di queste eccezioni a chi in passato nel gioco della discrezionalità politica è risultato vincente. I margini da erodere ci sono.

 

Potrebbe essere vicino il momento in cui le Concessionarie rimpiangeranno di non avere e aver rifiutato in passato una controparte tecnica, possibilmente indipendente, con cui discutere l’applicazione di un sistema regolatorio razionale.

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