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Regolazione
di Paola Valbonesi
24 ottobre 2008

energia_ambiente_valbonesi1.jpgL'attuazione delle riforme di liberalizzazione nei settori delle public utilities, l'incessante trend positivo del prezzo dei prodotti energetici e l'adozione di misure di tutela ambientale sono tutti fattori che recentemente hanno contribuito a far registrare nella maggior parte dei paesi europei consistenti incrementi nei prezzi di servizi essenziali quali acqua, luce e gas. E la crescita dei prezzi di queste utilities "di base" non sembra trovare ragione alcuna per arrestarsi nel medio periodo.

 

A fronte di tale constatazione e dell'evidenza empirica che la spesa delle famiglie in questi servizi essenziali cresce ma meno che proporzionalmente rispetto al reddito, risulta concreta la preoccupazione circa gli effetti di aumenti tariffari sui soggetti a basso reddito: dinamiche redistributive direttamente a danno di questi ultimi e - più in generale - esternalità negative derivanti da riduzioni nei consumi al di sotto di "soglie minime" socialmente desiderabili sono le prime risultanti prevedibili.

Ma chi si deve far carico di tutelare quelli che l'Unione Europea ci invita a definire come vulnerable consumers rispetto al consumo di quantità "necessarie" di questi servizi? E quali le quantità da considerarsi "necessarie"? E ancora, come - i.e.: con quali strumenti - si dovrebbe disegnare l'intervento a loro favore?

Questi sono alcuni dei quesiti su cui si sono recentemente confrontati ricercatori, rappresentanti di istituzioni internazionali, di autorità di regolamentazione e di imprese fornitrici di public utilities, provenienti da vari paesi europei, alla Florence School of Regulation - European Universiy Institute – nel workshop "Affordability in basic public utilities: regulation and poverty policies"(1). I contributi presentati e il vivace dibattito in tale sede hanno dato spessore alle numerose e irrisolte problematicità del tema in oggetto.

Tra queste, innanzitutto la delicata questione circa la titolarità del regolatore nel promuovere politiche che tutelino i vulnerable consumers relativamente all’accesso al consumo di queste utilities e ai livelli di consumi minimi nelle stesse. Nelle esperienze di regolatori nazionali europei questa titolarità non è ovunque scontata, essendo spesso attribuito al regolatore un ruolo essenzialmente "tecnico" relativo al disegno e al funzionamento del mercato nel settore/i di competenza. E anche in quei paesi dove al regolatore viene data titolarità d'intervento in materia, la contestuale promozione - da una parte - della concorrenza tra le imprese fornitrici volta al perseguimento dell’efficienza economica e, dall’altra, degli obiettivi di tutela sociale, sembra possa sollevare rischi di conflittualità istituzionali. In altre parole, le politiche di regolamentazione volte alla tutela dei vulnerable consumers specificamente nei settori delle utilities e le politiche più generali di sostegno alla riduzione della povertà devono trovare profonda armonizzazione sia negli obiettivi perseguiti, che negli strumenti adottati dalle diverse istituzioni coinvolte.

In secondo luogo, la questione della misurazione del numero dei consumatori che hanno "problemi sostenibilità" nel consumo delle utility di base: è una questione importante e complessa che rileva sia per quanto concerne la stima del fenomeno, sia per quanto riguarda la valutazione delle cause che lo generano e, conseguentemente, delle politiche da intraprendere per ridurne l’entità. Le metodologie di misura esistenti sono essenzialmente costruite a partire da letture diverse del fenomeno: infatti, è bene qui ricordare che il problema di sostenibilità del consumo di utility di base può derivare da diverse cause - e/o dalla contestuale interazione di alcune di esse - tra le quali: il reddito basso dell’unità familiare, la numerosità e/o composizione familiare, l’area climatica di residenza, l’efficienza energetica e le tecnologie in uso nell’abitazione, la tipologia e dimensione dell’abitazione, etc. Per esempio, in UK, paese caratterizzato da una matura esperienza in tema di fuel poverty, la misura della sostenibilità nel consumo di questi servizi essenziali usualmente adottata è semplicemente data dal rapporto tra la spesa effettiva in utilities e il reddito: se una famiglia spende più del 10% del suo reddito in bollette di luce e gas è considerata in difficoltà nel sostenere il consumo di tali utilities. Altre misure utilizzate in differenti paesi prendono in considerazione non la spesa effettiva – come nel caso inglese – ma una spesa "di riferimento", ovvero una spesa che sottende la definizione da parte del policy maker di un paniere di consumo standard. Un’ulteriore e recente misura – basata su un approccio comportamentale - individua le famiglie con un problema di sostenibilità nel consumo di utilities come quelle famiglie che - una volta pagate le bollette - hanno un reddito residuo inferiore a quello definito dalla linea di povertà assoluta. Come messo in luce nel corso dei lavori del workshop, altre misure "soggettive" – basate cioè sulle dichiarazioni dei consumatori e non relative a dati oggettivi quali prezzi delle utilities e redditi delle famiglie – producono identificazioni diverse delle famiglie "sotto stress". Di sicuro, nessuna delle misure qui brevemente richiamate dà conto dell’intera storia del problema di sostenibilità nel consumo di questi servizi; e la loro applicazione, conseguentemente, produce rappresentazioni diverse del problema, con specifici vantaggi e svantaggi per l’interpretazione dello stesso e il successivo disegno delle policy.

In terzo luogo, ulteriori interessanti spunti di riflessione sono emersi dalla presentazione - sia per voce dei regolatori, che delle imprese e di organizzazioni a tutela dei consumatori - delle esperienze nazionali di politiche per il sostegno ai vulnerable consumers nel consumo di questi servizi essenziali. Emergono infatti diversità molto rilevanti circa: il disegno dei meccanismi nazionali – alcuni organizzati su base volontaria (UK), altri su base mandatoria (Francia, Italia), altri ancora delegati alle singole municipalità locali (Svezia); le modalità di finanziamento delle misure di sostegno erogate; l’ampiezza (i.e.: la definizione) dei gruppi di beneficiari; le tipologie del sostegno adottato (sconto sulla bolletta; sussidio; incentivi all’acquisto di beni di consumo piu’ efficienti/ a miglioramenti strutturali per casa) e la sua dimensione/durata.

Date queste distanze così ampie dettate in parte dalle diverse tradizioni nazionali nella gestione delle utilities e, in parte, dalle recenti riforme adottate dai diversi paesi comunitari in tali settori, è legittimo chiedersi se l’Unione Europea riuscirà ad avere un ruolo nella tutela di vulnerable consumers che vorrebbero essere vulnerable in un’accezione europea, e non nazionale, al fine di evitare possibili discriminazioni tra consumatori locati in paesi diversi: in tale direzione, l’azione positiva da parte dell’Unione Europea dovrebbe non solo realizzarsi nel perseguimento degli interessi del mercato interno, ma muoversi con determinazione verso il riconoscimento e l’affermazione di priorità sociali comuni (i.e.: consumi minimi di utilities di base e loro accesso come diritti sociali fondamentali). Un cammino molto periglioso….

 

(1) "Affordability in basic public utilities: regulation and poverty policies" - Florence School of Regulatio, Schuman Center of Advanced Studies, European University Institute, October 3rd, 2008; see about: www.iue.it/RSCAS/research/FSR/pdf/080723_FSRAffordabilityn.pdf

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