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REGOLAZIONE DEL SETTORE AUTOSTRADALE: GLI INTERESSI DEI CONCESSIONARI E QUELLI DEI CONSUMATORI E-mail
Infrastrutture
di Alberto Iozzi
24 ottobre 2008

casello_autostradale_iozzi.jpgIn occasione dei tamponamenti a catena durante gli esodi vacanzieri, ogni veicolo che sopraggiunge e che viene coinvolto nell’incidente aggiunge al danno e alla confusione esistente. Nella stessa maniera, i provvedimenti di riassetto della regolazione del settore autostradale che si sono succeduti negli ultimi due anni hanno contribuito regolarmente ad aumentare la confusione normativa e a smantellare progressivamente ogni forma di regolazione del settore.


Fin dall’autunno 2006, l’allora ministro Di Pietro si era impegnato a modificare il quadro di regolazione vigente del settore, risultato della precedente riforma degli anni ’90. Quella riforma aveva allineato, attraverso l’adozione di un meccanismo di price cap, la regolazione del settore alla prassi normalmente utilizzata nella maggior parte delle public utilities in Europa. Era tuttavia una riforma ancora incompiuta, in quanto il quadro di regolazione che ne risultava era non privo di aspetti critici, soprattutto in materia di attribuzione del rischio traffico e del rischio lavori (rispettivamente, i maggiori/minori ricavi dovuti a volumi di traffico e spese per lavori diversi da quelli previsti). La principale criticità era tuttavia di carattere istituzionale, a causa di competenze di regolazione troppo disperse e in larga parte affidate ad ANAS, non solo soggetto di diritto pubblico privato, ma anche privo della competenza economica necessaria a svolgere il ruolo di regolatore, e soprattutto esso stesso concessionario autostradale: non un semplice caso di conflitto d’interessi, ma di regolatore che regola se stesso… Le modifiche volute da Di Pietro, contenute nella legge 296/06 (Finanziaria 2007), intervenivano su alcune di queste carenze, ma avevano il limite fondamentale di lasciare invariato l’assetto istituzionale. Inoltre, scontavano una modalità d’intervento inappropriata, basata sull’obbligo di rinegoziazione delle convenzioni vigenti sulla base di una "convenzione tipo" che sarebbe dovuto essere ricognitiva ma che in realtà interveniva pesantemente sul quadro regolatorio. Soprattutto quest’ultimo aspetto critico risentiva probabilmente del desiderio del ministro di utilizzare la riforma del settore per bloccare, in difesa dell’italianità della rete autostradale, la prevista fusione fra Autostrade (ora Atlantia, la controllante di Autostrade per l’Italia, la titolare della concessione) e la spagnola Abertis; una tesi sostenuta anche dall’UE che, a riguardo, ha aperto una procedura di infrazione nei confronti dell’Italia.

I principi generali della legge 296/06 sono stati poi resi operativi da una Delibera CIPE del gennaio 2007. Il successivo scontro tra il ministro e le concessionarie, sostenute sullo sfondo dall’Unione Europea, ha portato ad un primo ripensamento: l’ambito di applicazione di questa Delibera è stato drasticamente limitato, tramite una nuova Delibera CIPE del luglio successivo che la ha resa applicabile alle sole nuove convenzioni e ai nuovi interventi di costruzione.

Ma nuovi avvenimenti hanno reso ancora più intricato il quadro normativo e hanno rappresentato una ulteriore passo verso il depotenziamento dell’attività di regolazione. Nell’autunno 2007, con il governo Prodi ancora in carica, ANAS e Autostrade per l’Italia (ASPI) hanno firmato una nuova convenzione che non ha nulla a che fare né con il quadro regolatorio derivante dalla riforma degli anni ’90 né con i nuovi interventi normativi dei mesi precedenti. Sul merito di questa convenzione siamo già intervenuti in questa sede il 26 giugno scorso insieme a Claudio De Vincenti e commenteremo comunque più avanti; per il momento è sufficiente citare che la discrepanza fra questa convenzione e il quadro normativo vigente era talmente marcata che il NARS, l’organo tecnico di consulenza del CIPE, non si è nemmeno pronunciato sul merito ma ha richiesto il parere del Consiglio di Stato sulla conformità della convenzione al quadro normativo vigente.

La mancata approvazione della convenzione da parte del CIPE ha nella sostanza sospeso la validità della convenzione stessa e la decisione sul da farsi è stata deliberatamente lasciata al nuovo governo da parte dell’uscente governo Prodi. Il governo Berlusconi, seguendo un modus operandi già avuto in occasione analoga nel corso del precedente mandato, ha superato ogni ostacolo approvando tramite un decreto legge (il DL 50/208) la convenzione fra ANAS e ASPI, insieme a quelle che nel frattempo erano state sottoscritte con altre società concessionarie. Si è dato luogo in questa maniera ad un strappo istituzionale di natura gravissima. In primo luogo, si sono scavalcati i controlli istituzionali previsti dalla vigente normativa; in secondo luogo, si è conferito ad ANAS la facoltà di stabilire esso stesso il quadro di regolazione, in aggiunta alla sua già paradossale doppia veste di regolatore e regolato.

E’ di questi giorni la notizia di un ulteriore passo nella direzione dello smantellamento della struttura di regolazione delle concessionarie autostradali: fonti giornalistiche riferiscono di un progetto del ministro Matteoli volto ad eliminare, per tutte le convenzioni approvate da ANAS, non solo l’obbligo del passaggio consultivo di fronte alla commissioni parlamentari, ma anche l’obbligo di approvazione del CIPE. Si tratta di un provvedimento che avrebbe l’effetto di rafforzare in maniera smisurata i poteri di ANAS, eliminando le forme più naturali di controllo del suo operato. Non solo. Il progetto di riforma intende cancellare uno dei punti meritevoli della riforma Di Pietro, ovvero i limiti alla discrezionalità delle concessionarie nell’appaltare lavori a società terze, limitando così la loro possibilità di trasferire profitti al di fuori delle attività sottoposte alla contabilità regolatoria.

Per ultimo, intendiamo fare un breve accesso ai contenuti della convenzione tipo, di cui si è discusso più sopra e approvata con il DL 50/208, per mostrare come questa rappresenti nella sostanza la totale rinuncia all’attività di regolazione intesa nel senso definito dalla teoria e la pratica della regolazione degli ultimi 30 anni. La dinamica tariffaria viene predeterminata per l’intero periodo concessorio, nella misura di un incremento annuo pari al 70% del tasso di inflazione effettivo registrato nell’anno precedente, cui si aggiunge un ulteriore incremento a remunerazione degli investimenti previsti dalle precedenti convenzioni e un’altra componente a remunerazione dei programmi di investimento in corso di definizione. In sostanza, si svuota completamente lo strumento del price cap, eliminando le revisioni periodiche che sono lo strumento attraverso il quale le autorità di regolazione possono verificare la coerenza dei livelli tariffari ai costi d’impresa e garantire quindi un trasferimento a favore dei consumatori dei miglioramenti di produttività delle imprese. Il rischio traffico viene attribuito interamente alla concessionaria, senza possibilità di intervento dell’autorità, come nel caso francese, laddove questo si riveli troppo vantaggioso per la concessionaria. Inoltre, la concessionaria viene pienamente garantita non solo da ogni possibile modifica del quadro di regolazione, ma, paradossalmente, anche dalle sue stesse inadempienze; infatti non solo la concessionaria ha il diritto di ribaltare in aumenti tariffari eventuali aumenti del canone di concessione e/o a ricevere un indennizzo per ogni modifica del quadro normativo che alteri la redditività della sua attività, ma anche di avere riconosciuto un indennizzo per il lucro cessante in caso di decadenza della concessione per sue stesse inadempienze.

Per tornare all’immagine del tamponamento a catena utilizzata in apertura, il disastro è ormai compiuto, il fumo si sta diradando e presto la strada verrà liberata. Ai margini della carreggiata troveremo i resti degli interessi dei consumatori. A correre liberamente saranno, d’ora in poi, solo quelli delle concessionarie.

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