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L’AUTORITÀ INDIPENDENTE E LA REGOLAZIONE NELLE TELECOMUNICAZIONI
di Carlo Cambini
24 ottobre 2008

cambini_telecomunicazioni.jpgE’ passato ormai un decennio dalla nascita dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ed è quindi arrivato il momento di fare una breve sintesi di ciò che è stato fatto e ciò che non è stato fatto in questo lasso temporale. Il quadro regolatorio europeo prevedeva, almeno originariamente, che la regolamentazione, necessaria per incentivare la nascita di un mercato (artificiale, almeno alle battute iniziali), doveva avere carattere di recessività.


Nel momento in cui si sarebbe sviluppata la concorrenza sulla rete e, successivamente, tra reti alternative, il ruolo della regolamentazione avrebbe dovuto ridursi, spostando l’enfasi su interventi di light regulation. Il raggiungimento di tali obiettivi, forse troppo fideisticamente dati per scontati, ha però incontrato diversi ostacoli sia in ragione delle caratteristiche endogene del settore, comunque caratterizzato da costi di investimento non irrilevanti, sia anche per l’auspicio – in parte disatteso – che gli ex campioni nazionali avrebbero perso rapidamente il predominio di cui avevano goduto in modo incontrastato fino a pochi anni prima. Quale conseguenza, si è assistito ad un continuo processo di affinamento della regulation, protratto molto più a lungo di quanto era dato ritenere nelle fasi iniziali, ma che si è reso inevitabile per il perdurare di rilevanti posizioni di dominanza. E così sarà ancora a lungo, visto che le posizioni di dominanza sembrano non venir meno neppure nei mercati nuovi, come la larga banda.

Esprimere una valutazione di come il processo di liberalizzazione e di regolamentazione abbiano modificato il quadro di riferimento del settore a partire dal 1998 è un compito assai arduo. Il processo di liberalizzazione nella telefonia fissa tradizionale è stato largamente basato sull’accesso alle infrastrutture pubbliche preesistenti e caratterizzato dall’applicazione di regole asimmetriche per favorire l’entrata nel mercato di nuovi operatori. Gli effetti in termini di riduzione dei prezzi sono stati positivi per la clientela finale, così come lo è stata la maggiore differenziazione e pluralità di offerte di cui i consumatori possono oggi beneficiare. Allo stesso tempo, la maggiore pressione competitiva e le regole di incentivazione definite dall’AGCom hanno generato effetti positivi per lo stesso operatore dominante divenuto più efficiente. Nonostante ciò, sul gruppo grava ancora il peso di una situazione finanziaria molto pesante in gran parte dovuta alle operazioni di fusione e incorporazione tramite leverage buy-out.

L’accesso alla rete dell’incombente è stata, ma lo è tutt’ora, la leva fondamentale per l’ingresso nel mercato, necessaria per ridurre gli insormontabili svantaggi che sopportano gli operatori nuovi entranti. Il cuore della regolamentazione settoriale riguarda infatti la definizione delle regole economiche e tecniche di accesso alla rete dell’ex monopolista pubblico.

Le regole sono state molteplici e sempre volte a favorire un più rapido ingresso degli operatori alternativi nel mercato. L’Autorità italiana è stata una delle prime in Europa a introdurre l’obbligo della disaggregazione delle infrastrutture esistenti. Più recentemente, sono state introdotte altre misure quali il canone all’ingrosso, l’accesso wholesale per i servizi DSL. Inoltre, sono state definite regole volte a verificare la replicabilità delle offerte di Telecom Italia nel tentativo di evitare l’imposizione di prezzi predatori o di interventi di compressione dei margini (price squeeze).

Nonostante gli sforzi regolamentari, la cui applicazione ha spesso richiesto tempi eccessivamente lunghi, l’ingresso nel mercato di operatori realmente competitivi è apparsa limitata e tale da mantenere un assetto molto concentrato, con un ruolo dell’operatore storico ancora predominante. L’obiettivo di dar luogo ad un ambiente caratterizzato da un elevato numero di partecipanti si è infatti scontrato, da una parte, con lo scoppio della bolla della new economy, che ha necessariamente ridimensionato l’attrattività del comparto; dall’altro, con le caratteristiche tecnologiche di un settore nel quale la dimensione è fondamentale per sfruttare al massimo le economie di scala e di scopo che lo caratterizzano. Infine, evidenti sono stati i limiti che l’Autorità ha avuto nel verificare ex post l’effettiva efficacia delle misure introdotte, soprattutto per quanto riguarda gli aspetti tecnici dei servizi all’ingrosso. Attività senza dubbio complessa e difficile, ma vitale per la nascita di un vero mercato.

Non è tutto. Appare altresì evidente che l’attività di investimento, sia dell’operatore incombente sia anche dei nuovi entranti, risulti in forte contrazione o comunque non appaia sostenuta come auspicato: è pur vero che l’evoluzione della tecnologia ha permesso di sfruttare lo stesso doppino di rame presente in ogni casa per fornire servizi più innovativi, come avviene per i servizi DSL; ma ci si è tuttavia accorti che l’entrata di tipo facility based, vale a dire con nuovi investimenti proprietari, risulta pressoché impossibile dal punto di vista economico, almeno nel modo capillare con il quale era stata originariamente pensata. La conseguenza più evidente è che non si è creata quella indipendenza tecnologica e infrastrutturale (come si è osservato, richiesta dal legislatore comunitario) che sarebbe invece auspicabile per avere una vera e propria concorrenza in un’ottica dinamica.

Nella telefonia mobile, mercato storicamente non soggetto a regolazione stringente come quello della telefonai fissa, il mercato ha avuto un notevole sviluppo, grazie però anche alla forte sussidiazione del mercato con i proventi della telefonia fissa (tramite le assai costose tariffe fisso-mobile).

Che giudizio dare allora? Senza dubbio il mercato delle telecoms appare in condizioni migliori di altre utilities sia per quanto riguarda l’aspetto competitivo sia per gli effetti positivi che ne sono derivati al consumatore. E molti meriti vanno all’Autorità di settore, indubbiamente. Su alcune questioni, come la gestione dello spettro frequenziale, molto rimane da fare. Ma forse qualcosa in più si poteva fare. L’Autorità è sembrata nel tempo condizionata quando dalla politica, quando dall’incombente, quando dagli entranti. Forse in queste condizioni di mercato e di necessità di ricerca del compromesso tra i tre attori sopra citati, realisticamente non si poteva far diversamente. Permane invece una difficoltà oggettiva da parte dell’Autorità nel settore televisivo per il connubio inscindibile tra politica e televisione. Su questo punto si dovrebbe intervenire, ma come noto è tutta un’altra storia!

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