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LA VISIONE DEL SISTEMA PREVIDENZIALE NEL LIBRO VERDE E-mail
Welfare
di Michele Raitano
03 ottobre 2008

raitano_previdenza.jpgNel Libro Verde sul futuro del modello sociale il sistema previdenziale viene frequentemente citato e dalle affermazioni che ad esso si riferiscono emerge chiaramente la visione di social policy che caratterizza questo documento e la posizione complessiva del Governo. Nel nostro esame di queste affermazioni sottolineeremo, da un lato, debolezze o parzialità nell'interpretazione dei problemi e delle loro probabili tendenze, dall’altro, alcune criticità nelle linee guida di policy suggerite, anche in relazione al percorso avviato dai precedenti governi.

Nel documento in discussione si ribadisce più volte come l’elevata spesa pubblica per pensioni rappresenti il principale vincolo a quella ricomposizione della spesa sociale che viene ritenuta necessaria per soddisfare i principali "bisogni primari" dei cittadini (relativi in primis alla salute). Di conseguenza, la riduzione dell’intervento pubblico nella sfera previdenziale emerge come pre-condizione oggettiva e necessaria per rendere più equo ed efficiente il nostro sistema di welfare; tale riduzione andrebbe perseguita, da un lato, innalzando ulteriormente l’età pensionabile oltre quanto disposto dal recente Protocollo sul Welfare, dall’altro, estendendo il ruolo dei fondi pensione privati.

Considerando il sistema previdenziale pubblico esclusivamente come un elemento di costo, fra i tre principali obiettivi in ambito pensionistico individuati dalle istituzioni europee – la sostenibilità della spesa, l’adeguatezza delle prestazioni e una generale modernizzazione degli schemi pubblici e privati – nel Libro Verde l’attenzione è focalizzata sul primo, visto che si fa riferimento unicamente ai rischi di esplosione della spesa, legati soprattutto all’invecchiamento della popolazione.

Le preoccupazione espresse appaiono, tuttavia, eccessive considerato che, come evidente anche nelle analisi della sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche contenute nei Programmi di Stabilità e come confermato dalle stesse proiezioni di spesa a lungo termine della Commissione Europea, la graduale entrata in vigore dello schema pubblico contributivo (di cui elemento cardine è la revisione periodica dei coefficienti di trasformazione) contribuirà a stabilizzare la quota di spesa destinata a pensioni e a neutralizzare il suo andamento rispetto alla variabile demografica.

Certamente ben diverso sarebbe invece l’impatto sulla spesa se non si procedesse alla revisione dei coefficienti; ma è difficile capire perché l’attuale Governo tema di non riuscire a realizzare una disposizione che è legge sin dal 1995.

Si consideri inoltre che, come rilevato anche nel contributo di Franzini e Granaglia, i confronti internazionali della spesa previdenziale, dai quali il dato italiano emerge come un’anomalia, sono spesso fuorvianti poiché sono inficiati dal fatto che in Italia, a differenza di quanto accade nella gran parte dei paesi europei, a tale spesa (che, si ricordi, è al lordo dell’imposizione fiscale, mentre altrove le prestazioni sono spesso esentasse) sono accollate, a causa di limiti strutturali del nostro sistema di welfare, anche significative componenti di natura assistenziale e di protezione contro la disoccupazione.

In generale, nell’interpretazione dei problemi del nostro sistema pensionistico contenuta nel Libro Verde sembra trasparire una limitata attenzione alle logiche (ai pregi e ai difetti) del sistema contributivo (sminuendo quindi, di fatto, l’importanza delle riforme degli anni ’90), dato che le preoccupazioni relative ai limiti della previdenza pubblica – in materia sia di contenimento della spesa, sia di inefficienze e disincentivi di natura microeconomica – sembrano riferirsi alle caratteristiche del precedente schema retributivo. E questo difetto di interpretazione dei problemi in atto contribuisce all’individuazione di linee guida di policy non condivisibili.

Appare, ad esempio, opinabile la possibilità, richiamata nel Libro Verde, di innalzare in futuro ulteriormente l’età per il pensionamento di anzianità dei lavoratori aderenti (in toto o pro rata) al sistema contributivo, dal momento che, basandosi su criteri di rigida equità attuariale, in tale sistema un pensionamento ad età più giovani causa una contestuale riduzione del beneficio senza comportare aggravi sulle finanze pubbliche.

Nel Libro Verde emerge poi una posizione sostanzialmente acritica nei confronti del settore previdenziale privato e ciò contrasta sia le preferenze rilevate dei lavoratori italiani – che scegliendo in larga maggioranza di trattenere il TFR presso l’azienda hanno dimostrato di non credere troppo alle prospettive dei fondi pensione italiani –, sia, soprattutto, l’esperienza ormai decennale del settore, caratterizzato da basse performances (spesso inferiori, su un orizzonte di medio periodo, anche al limitato tasso di rivalutazione offerto sul TFR) e, nel caso dei piani personali, da elevati, e disomogenei (e talvolta poco trasparenti) costi amministrativi (e da questo punto di vista, anche l’estensione della concorrenza fra fondi occupazionali e personali da realizzarsi liberalizzando la scelta del fondo a cui versare il contributo del datore, prospettata nel Libro Verde, appare criticabile).

Nel documento governativo si identificano poi le agevolazioni fiscali come il principale strumento per incrementare la partecipazione agli schemi privati. Ma, al di là del fatto che le tax expenditures comportano un aggravio per il bilancio pubblico in termini di minori entrate, va evidenziato come la presenza di incentivi basati su deduzioni dalla base imponibile e basse aliquote proporzionali (come quelle introdotte dalla riforma del 2005), soprattutto in schemi in cui l’adesione è inevitabilmente correlata col reddito individuale, generi non banali effetti redistributivi in senso regressivo.

In ambito previdenziale, il Libro Verde appare d’altro canto criticabile soprattutto per un aspetto completamente trascurato, ovvero la preoccupazione nei confronti dell’adeguatezza delle future prestazioni offerte dallo schema contributivo. A fronte dell’indubbia capacità di contenere la spesa e realizzare l’equità attuariale, il principale e più grave problema prospettico del sistema pubblico italiano sembra infatti essere proprio l’esiguità dei benefici che verranno erogati dal contributivo, in particolare agli individui caratterizzati da carriere lavorative discontinue e scarsamente remunerate e, in generale, in presenza di bassi tassi di crescita del PIL (dai quali dipende il rendimento dello schema).

A livello individuale il contributivo agisce come una sorta di specchio che riflette nella vecchiaia il successo (o l’insuccesso) registrato da giovani sul mercato del lavoro, dato che si basa su criteri di equità attuariale e non prevede espliciti elementi redistributivi inter ed intra-generazionali; esso realizza pertanto un quasi completo trasferimento del rischio sui cittadini, dal momento che i rischi sistemici (bassa crescita del PIL, elevato incremento dell’aspettativa di vita) e individuali (precariato, disoccupazione, basso salario) si scaricano integralmente sui pensionati.

In questo quadro, particolarmente gravi appaiono le prospettive previdenziali degli individui che dovessero lavorare per un lungo periodo come parasubordinati, dato che, nonostante il meritorio e significativo incremento introdotto nella scorsa legislatura, l’aliquota previdenziale cui sono soggetti tali lavoratori è ancora di 7 punti inferiore a quella dei dipendenti; in aggiunta i parasubordinati scontano generalmente uno svantaggio significativo anche in termini di livelli salariali, stabilità della relazione contrattuale e impossibilità di accedere alla previdenza integrativa (sia a causa di vincoli di bilancio particolarmente stringenti, sia a causa del fatto che essi non hanno diritto all’accantonamento come TFR). Ma tale questione non viene neppure menzionata nel Libro Verde.

L’intervento in ambito previdenziale del precedente governo, concretatosi principalmente nel Protocollo sul Welfare, aveva iniziato a porre una meritoria attenzione sui rischi prospettici in termini di adeguatezza delle prestazioni. Da questo punto di vista, il Libro Verde sembra invece fare un preoccupante passo indietro. Anziché continuare a preoccuparsi di una sostenibilità finanziaria per definizione garantita dalla piena entrata in vigore dello schema contributivo, sarebbe auspicabile concentrarsi da subito sui principali limiti di tale schema, provvedendo in primo luogo a correggere l’ancora immotivata divergenza di aliquote fra parasubordinati e dipendenti e ad introdurre espliciti elementi redistributivi, anche mediante l’estensione delle contribuzioni figurative, che aiutino a fronteggiare il rischio concreto di ritrovarsi da anziani in condizioni di esclusione sociale anche dopo aver lavorato per molti anni.

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