Home arrow Liberalizzazioni arrow LA RIFORMA DELLE NORME DEL CODICE CIVILE SUI BENI PUBBLICI, DIMENTICATA DAL GOVERNO
LA RIFORMA DELLE NORME DEL CODICE CIVILE SUI BENI PUBBLICI, DIMENTICATA DAL GOVERNO
Regolazione
di Mauro Renna
18 settembre 2008

renna_codice civile.jpgNello scorso mese di febbraio la Commissione incaricata dal Ministro della giustizia di redigere uno schema di disegno di legge delega per la riforma delle norme del codice civile sui beni pubblici ha concluso i suoi lavori. Scopo dell’incarico ricevuto dalla Commissione, presieduta da Stefano Rodotà, era quello di riformare la disciplina codicistica dei beni pubblici, mai modificata dal 1942 sino ad oggi, nonostante l’entrata in vigore della Costituzione e le trasformazioni sociali ed economiche, scientifiche e tecnologiche, intervenute da allora fino ai giorni nostri.

Nell’arco di oltre sessantacinque anni sono cambiati i bisogni degli individui e della collettività e, conseguentemente, sono mutati il quadro e la rilevanza dei vari interessi di cui l’ordinamento deve farsi carico anche mediante una regolamentazione adeguata dei beni pubblici.

A ciò deve aggiungersi che la distinzione codicistica fra demanio e patrimonio indisponibile ha sempre destato non poche perplessità, per l’impossibilità di comprendere appieno perché alcune specie di beni fossero sottoposte al regime severo e rigido del demanio ed altre fossero invece soggette a un regime più lieve, quello appunto del patrimonio indisponibile, atto a preservare la destinazione pubblica dei beni senza, però, impedirne formalmente l’alienazione o, quantomeno, la commercializzazione secondo le regole del diritto privato.

Negli ultimi tre lustri, poi, si è acquisita la consapevolezza che la proprietà pubblica, oltre a soddisfare i bisogni delle persone e le esigenze dell’organizzazione amministrativa, avrebbe dovuto non solo essere gestita economicamente, ma anche essere "messa a reddito", ove naturalmente ciò fosse risultato compatibile con il soddisfacimento di tali bisogni ed esigenze.

In questo clima, si sono dunque moltiplicate in modo frammentario le previsioni legislative che, in deroga alle disposizioni del codice civile, hanno introdotto ipotesi di alienazione o commercializzazione di beni pubblici pur appartenenti al demanio. La proliferazione di dette previsioni derogatorie ha vieppiù ridotto la sfera di applicazione delle norme codicistiche, che hanno perso centralità nella disciplina dei beni pubblici.

In alcuni casi, inoltre, il legislatore, nella foga di introdurre disposizioni di privatizzazione, ha finito per prevedere la dismissione anche di beni che non sono in genere ritenuti alienabili nemmeno dai sostenitori più accesi delle privatizzazioni; o sono state previste ipotesi di valorizzazione economica dei beni senza la contestuale introduzione di adeguate garanzie per il mantenimento della loro destinazione pubblica.

Occorreva, quindi, superare la categorizzazione dei beni codificata nel 1942 e aggiornare la disciplina generale della proprietà pubblica, per individuare chiaramente le specie (pur poche ed essenziali) dei beni realmente insuscettibili di essere privatizzati e quelle (pur molte e provenienti anche dal demanio) dei beni potenzialmente privatizzabili, con i relativi limiti e condizioni di privatizzazione, anche al fine di scongiurare il rischio dell’introduzione di previsioni privatizzatrici capaci di compromettere le garanzie costituzionali di determinati diritti fondamentali.

Perciò i componenti della Commissione Rodotà, giusprivatisti, giuspubblicisti (compreso l’autore di questo articolo) e pure economisti, con d.m. 14 giugno 2007 hanno ricevuto l’incarico di redigere uno schema di delegazione legislativa per la novellazione delle norme codicistiche sui beni pubblici, nonché di altre parti del Libro III del codice per le quali si presentassero «simili necessità di recupero della funzione ordinante del diritto della proprietà e dei beni».

Non senza contrasti, di natura anche ideologica, e pur con alcune soluzioni compromissorie, la Commissione ha elaborato un testo innovativo che sembra tenere conto in modo equilibrato delle attuali esigenze finanziarie pubbliche e, al contempo, degli irrinunciabili precetti e principi costituzionali che dovrebbero sempre guidare qualsiasi riforma della disciplina della proprietà pubblica. Dispiace, pertanto, che il nuovo Governo si stia dimenticando dell’intenso lavoro svolto dalla Commissione e dei risultati, pur ovviamente perfettibili, che tale lavoro ha prodotto.

Tra le novità di più ampio respiro recate dallo schema di d.d.l., figura innanzitutto la prevista revisione della formulazione dell’art. 810 c.c., finalizzata a qualificare come beni, tanto pubblici quanto privati, le cose non soltanto materiali ma anche immateriali.

Quindi, è stata prevista la categoria dei beni comuni (i cd. commons), cioè di quei beni a consumo non rivale, ma esauribile, come i fiumi, i laghi, l’aria, i lidi, i parchi naturali, le foreste, i beni ambientali, la fauna selvatica, i beni culturali, etc., i quali, a prescindere dalla loro appartenenza pubblica o privata (in realtà quasi sempre pubblica, tolto il caso dei beni culturali), esprimono utilità funzionali all’esercizio dei diritti fondamentali e al libero sviluppo delle persone e dei quali, perciò, la legge deve garantire in ogni caso la fruizione collettiva, anche in favore delle generazioni future. Ove la proprietà di questi beni sia pubblica, si è stabilito che gli stessi siano collocati fuori commercio, salvi i casi in cui la legge consenta la possibilità di darli in concessione, per una durata comunque limitata. Si è poi stabilito che alla tutela giurisdizionale dei diritti connessi alla salvaguardia e alla fruizione dei beni comuni abbia accesso chiunque e si è prevista altresì una legittimazione dello Stato all’azione risarcitoria per i danni arrecati ai medesimi beni.

Dopodiché, si è disposto lo smantellamento delle categorie del demanio e del patrimonio indisponibile, prevedendo due nuove categorie di beni pubblici, fondate sulla natura e sulla funzione dei beni stessi, in cui fare confluire i beni già ascrivibili alle due categorie precedenti.

È stata dunque prevista la categoria dei "beni ad appartenenza pubblica necessaria", corrispondente a beni indispensabili per l’esercizio di funzioni necessariamente statali, come quelle attinenti alla sicurezza e all’ordine pubblico, e a beni pubblici che costituiscono monopoli naturali: si pensi alle opere destinate alla difesa, alle spiagge e alle rade, alle reti stradali, autostradali e ferroviarie, ai porti e agli aeroporti di rilevanza nazionale e internazionale, allo spettro delle frequenze, etc. Di questi beni è stata disposta la non privatizzabilità, oltre che ovviamente la non usucapibilità. Inoltre, in ordine ai medesimi beni è stata prevista l’intestazione allo Stato e agli altri enti pubblici territoriali dell’azione giurisdizionale inibitoria e di quella risarcitoria, in aggiunta ai poteri di tutela amministrativa stabiliti dalla legge.

L’altra categoria di beni pubblici nella quale è stata prevista la riallocazione dei beni in precedenza appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile è quella dei beni, come le case dell’edilizia residenziale pubblica, gli edifici pubblici adibiti a ospedali, istituti di istruzione e asili e le reti locali di pubblico servizio, che possono essere alienati anche a soggetti privati, ferma restando la loro destinazione pubblica e la loro tutela pubblicistica, funzionali al soddisfacimento di determinati diritti civili e sociali delle persone. Si è stabilito che tali beni – denominati "beni pubblici sociali", ma forse meglio definibili semplicemente come "beni a destinazione pubblica" – siano inusucapibili e siano soggetti a un vincolo reale di destinazione, salvo che gli enti pubblici competenti, a certe condizioni, non rimuovano il medesimo vincolo con un provvedimento espresso. Ciò che conta, dunque, per questi beni, è che gli stessi siano oggettivamente funzionali al soddisfacimento di determinati bisogni della collettività, a prescindere dalla loro appartenenza.

Infine, lo schema di d.d.l. ha disposto la sostituzione dell’attuale categoria dei beni patrimoniali disponibili con quella residuale dei "beni pubblici fruttiferi" – che non hanno vincoli di destinazione e che sono gestibili e, sia pure a certe condizioni, alienabili dai soggetti pubblici attraverso ordinari strumenti di diritto privato – oltre a prevedere la definizione di una serie di parametri generali di economicità ed efficienza per la gestione e la valorizzazione di ogni tipo di bene pubblico, con particolare riguardo all’entità dei corrispettivi e alle procedure da seguire per concedere le utilizzazioni dei beni ai soggetti privati.

Lo schema normativo è ovviamente perfettibile. La categoria dei beni comuni, per esempio, potrebbe in larga parte confluire in quella dei beni ad appartenenza pubblica necessaria, così come questa a sua volta potrebbe essere "dimagrita", spostando alcune specie di beni che lo schema ascrive ad essa nella categoria dei beni a destinazione pubblica; in quest’ultima potrebbero altresì essere spostate diverse specie di beni culturali di proprietà pubblica; e così via.

Ciò nondimeno, l’impianto dello schema e la sua filosofia di fondo appaiono particolarmente apprezzabili, per le ragioni anzidette, e non si può che rinnovare l’auspicio che il Governo, non importa se per il tramite del Ministro della giustizia, del Ministro dell’economia e delle finanze o di entrambi, si ricordi di dare seguito a questa importante iniziativa di riforma, che è volta a riportare i capisaldi della nuova disciplina dei beni pubblici nel cuore del codice civile.

  Commenti

Solo gli utenti registrati possono scrivere commenti.
Effettua il logi o registrati.

 
< Prec.   Pros. >