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LA CRISI DEI RIFIUTI. CHI PAGA SE LO STATO E’ FEDERALE?
Federalismo
di Domenico Scalera, Alberto Zazzaro
08 luglio 2008

emergenza_rifiuti.jpgLa crisi campana dei rifiuti sta offrendo una nuova occasione per discutere su un punto cruciale per le prospettive del federalismo fiscale in Italia, ossia la ripartizione dei costi generati da una situazione critica specifica di una delimitata area del paese. Un’applicazione rigida del principio di responsabilità, per cui a pagare i costi della crisi dei rifiuti in Campania dovrebbero essere i soli cittadini campani, non appare coerente con le ragioni di uno Stato unitario, ancorché federale, che si fonda sul principio di condivisione dei rischi.

Senza contare che, come rilevato anche dal Presidente della Repubblica, le responsabilità della crisi dei rifiuti valicano ampiamente l’ambito regionale, per cui imputare colpe e costi ai soli residenti non sembra neppure una soluzione corretta.

Eppure, non è mancato chi ha colto l’occasione per proporre un’ennesima applicazione delle discutibili regole del federalismo muscolare dell’ognun per sé. Ben prima che la Lega Nord votasse contro il decreto rifiuti, chiedendo che i Comuni inadempienti sulla raccolta coprissero parte dei fondi per l’emergenza rifiuti, in una serie di interventi apparsi su lavoce.info si proponeva una ricetta ancor più semplice e drastica: trasferire sulla bolletta rifiuti dei campani i costi astronomici necessari per ripulire la regione e trasferire altrove le tonnellate e tonnellate di immondizia che da mesi giacciono nelle strade. In questo modo, si pronostica, i campani la finirebbero di piangersi addosso e comincerebbero a rimboccarsi le mani per trovare soluzioni capaci di riportarli alla normalità.

Secondo questo modo di ragionare, quindi, per desiderare la normalità non basterebbe che i costi reali della crisi dei rifiuti, e la non piccola componente monetaria ad essi legata, siano già di fatto pagati dai napoletani, da chi non può mandare a scuola i figli, da chi è costretto a respirare aria insalubre, da chi si ammala di tumori, dalle imprese che perdono commesse, dagli alberghi e ristoranti senza turisti. E’ necessario che i napoletani (o meglio, il sottoinsieme di napoletani che pagano le tasse e non vivono nello e di abusivismo) si facciano anche carico dei costi monetari diretti.

Date per scontate la giustezza e le virtù educative del principio di responsabilità per cui chi genera costi li deve anche sostenere (senza dimenticare, però, che chi subisce i danni dovrebbe essere compensato), è bene anzitutto distinguere i costi ordinari necessari a garantire il funzionamento del ciclo dei rifiuti dai costi straordinari connessi alla soluzione dell’attuale situazione di crisi. In entrambi i casi, il problema fondamentale per l’applicazione del principio di responsabilità è l’imputazione individuale dei costi complessivi.

Per quanto riguarda i costi ordinari, questi sono attualmente corrisposti attraverso una tassa commisurata alla dimensione dell’abitazione occupata e alla numerosità del nucleo familiare e, per le imprese, alle tipologie di immobili destinati ad attività economiche. Si potrebbero immaginare criteri di imputazione più fini maggiormente collegati all’effettiva produzione di rifiuti per famiglia, come è già previsto dal cosiddetto "Decreto Ronchi" del 1997, oppure si potrebbe abbandonare il sistema della tassazione per meccanismi più propriamente di mercato legati più immediatamente alla domanda e all’offerta di smaltimento. Ad ogni modo, è chiaro che già ora in Campania, come nel resto d’Italia, è il principio della responsabilità che indirizza i criteri di ripartizione delle spese per la gestione dei rifiuti e il problema è eventualmente quello di migliorarne disegno e applicazione.

Per quanto riguarda i costi straordinari, invece, l’idea di imputarli per intero ai cittadini campani sembra francamente singolare. Supponendo che gli amministratori locali, per incapacità e disonestà siano responsabili della crisi, sembrerebbe sensato chiedere anzitutto a questi il conto per i danni arrecati ai loro stessi rappresentati. Naturalmente, ai cittadini napoletani resterebbe la responsabilità di non aver ben controllato il controllore, di essersene stati zitti di fronte allo scempio del territorio che si andava compiendo sotto gli occhi di tutti, di non aver reagito di fronte all’occupazione della gestione delle discariche da parte della camorra e allo smaltimento di rifiuti tossici provenienti da altre regioni. Ma qui le cose si complicano e, se la proposta dell’ognun per sé deve essere qualcosa in più di una provocazione, alcune piccole questioni pratiche andrebbero chiarite. Come è noto, da oltre un decennio, il principale attore della gestione rifiuti non è un amministratore locale bensì un commissario governativo, non eletto dai cittadini campani (se non al più per la quota in cui essi partecipano a scegliere indirettamente il governo nazionale). Analogamente, alla definizione e applicazione delle politiche di contrasto alla criminalità come ad altre scelte che hanno inciso sullo scempio napoletano, hanno partecipato direttamente o indirettamente cittadini di altre regioni: in che misura questi devono contribuire alle spese straordinarie per ripulire Napoli? Ad esempio, quanto devono versare i cittadini, diciamo milanesi, che hanno contribuito ad eleggere colui che a sua volta ha contribuito a nominare colui che non ha controllato chi (finalmente un napoletano) doveva indagare sulla camorra e sui suoi legami con la politica? Inoltre, chi sono esattamente i cittadini napoletani: coloro che sono nati a Napoli, i residenti, chi vi ha un’abitazione o un’attività economica, chi ha acquisito questo ormai poco invidiabile status con una permanenza adeguatamente lunga o in altro modo? Infine, come forma di incentivazione alla localizzazione nel Mezzogiorno, si pensa di esentare le imprese di proprietà esterna?

Sarebbe facile proseguire con altri spassosi esempi di labirintica imputazione delle responsabilità. Tuttavia, le poche ipotesi indicate dovrebbero essere sufficienti per chiarire l’impossibilità pratica all’interno di uno Stato di un’applicazione rigidamente localistica del principio di responsabilità. Ed ecco che finalmente arriviamo al nocciolo della questione: i rapporti tra Stato centrale e Stati (Regioni) federali. Recenti studi hanno argomentato, anche sulla base di una convincente evidenza empirica, relativa soprattutto ad Australia e Nuova Zelanda, sulla necessità di realizzare strutture federali che, in presenza di fallimenti dei governi locali, assorbano parte dei rischi e dei costi connessi a tali fallimenti (si vedano ad esempio Dollery, Byrnes e Crase, Resolving the Australian local infrastructure crisis, Centre for Local Government WP n.4, 2006, e Dollery e Wallis The Political Economy of Local Government: Leadership, Reform and Market Failure, Edward Elgar, 2001). Una delle ragioni fondamentali di questa necessità è la scarsa efficacia dei meccanismi di controllo del cittadino sul governo locale. Questi, come è noto, sono di due tipi: il voto e la migrazione. Per quanto riguarda il voto, malgrado i decantati benefici della vicinanza, le possibilità di controllo sul governo locale possono dimostrarsi perfino più limitate di quelle sul governo centrale, in considerazione della difficoltà di raccogliere adeguata informazione sulla qualità degli amministratori locali, per effetto della loro minore autonomia in termini politici e finanziari e della maggiore difficoltà di distinguere tra responsabilità dei politici e dei burocrati. Per quanto riguarda la valenza della concorrenza fra i governi locali, attivata dalla mobilità dei cittadini (il principio di Tiebout), questa è sul piano del realismo fortemente ridotta in considerazione degli alti costi monetari e non monetari associati alla migrazione.

Più in generale, se di un unico paese si parla, anche organizzato in senso regionale o federale, non si può evitare di contemperare il sacrosanto principio della responsabilità con quello altrettanto irrinunciabile della condivisione del rischio o (se il termine non fosse in disuso) della solidarietà. Quali che siano i vantaggi rispetto a uno stato centralizzato, una federazione ha ragion d’essere solo se i cittadini dei diversi Stati locali trovano conveniente condividere alcune spese (per la difesa, la giustizia etc.) e assicurarsi reciprocamente contro eventi incerti, sui quali non si ha un controllo immediato, come, per restare in tema, il nascere in una regione dove i legami camorra-politica e lo scadimento di una classe politica autoreferenziale si impongono ai cittadini. Se si vuole continuare a ragionare all’interno di una visione unitaria, i punti centrali della discussione dovrebbero essere da una parte le regole e le modalità di intervento che permettano allo Stato centrale di controllare e sanzionare comportamenti impropri o illeciti degli amministratori locali e evitare la degenerazione di situazioni di crisi, dall’altra il disegno di uno schema di partecipazione generale ai costi derivanti da possibili crisi idiosincratiche che, se deve tener conto del rischio di ingenerare comportamenti di azzardo morale da parte di amministratori locali e cittadini, non può neanche addossare tutti gli oneri alla sola regione che subisce la crisi. In definitiva, anche uno Stato spiccatamente federale necessita di un centro forte, autorevole e credibile e di adeguati meccanismi di condivisione dei rischi, altrimenti la secessione diviene l’esito inevitabile del processo di riforma federale, come dimostrano proposte come quella qui commentata, che avrebbe un senso se solo invece di riferirsi ad uno Stato unitario si applicasse a Padania e Terronia.

  Commenti (4)
Scritto da Antonio Massarutto, il 17-10-2008 11:48
Vedo solo ora, con colpevole ritardo, l'intervento di Scalera e Zazzaro. In quanto innominato autore dei contributi su www.lavoce.info, spero mi sia concessa una replica anche se tardiva. Siamo tutti d'accordo, credo, sul fatto che i costi della gestione delle catastrofi naturali siano accollati allo stato, per un elementare principio di equità e solidarietà oltre che per ragioni economiche, essenzialmente riconducibili alla teoria dei rischi non assicurabili. Resta da capire se la crisi dei rifiuti di Napoli sia una calamità naturale oppure, piuttosto, un preclaro esempio di cattiva gestione. Nei miei interventi su lavoce suggerivo di accollare allo stato, semmai, i costi della bonifica dei siti contaminati dalle discariche abusive. Quanto alla gestione dei rifiuti urbani, ogni comunità locale se la paga da sola, e ha gli strumenti per farlo in modo efficiente, se ne ha voglia. Se poi per un motivo o per l'altro non ne ha voglia o non ne è capace, intervenga il commissario statale, ma non si vede il motivo per cui i costi non debbano gravare su chi ne avrebbe la teorica responsabilità. Inutile stare ad azigogolare su "di chi è la colpa": non si tratta di diritto penale né di sanzione, ma di un normalissimo principio di allocazione dei costi di un servizio; se il costo del servizio aumenta per un qualche accidente, non imputabile alla fatalità bensì all'incapacità e all'inefficienza, non si vede per quale motivo deviare dalla regola generale in base alla quale quel costo viene pagato dall'utente. Non c'è nessun intento punitivo in questo, ma semplicemente una regola generale che vale per tutti e non si vede perché non debba valere a Napoli. Se poi vogliamo allargare il discorso e uscire dal caso specifico, a me pare che una soluzione interessante sia quella offerta dal Superfund americano. Dove, in sostanza, la responsabilità oggettiva per qualsiasi cosa di male succeda nei successivi 100 anni a un sito nel quale si siano gestiti rifiuti ricade su chi ha conferito i rifiuti. Ovviamente questo fa sì che nel costo del servizio di smaltimento entri anche una copertura assicurativa. Mentre il superfund, alimentato da contributi obbligatori pagati da tutti, si occupa delle bonifiche dei siti "senza padrone", ossia nei quali non si sia in grado di risalire a chi ha generato i rifiuti e chi li ha gestiti.
Scritto da anonimo, il 15-09-2008 17:39
Se parliamo di federalismo e non di regionalismo allora possimo dire che in uno Stato Federale la responsabilità è dei Comuni. 
In uno Stato Federale ogni comune dovrebbre provvedere da solo al servizio e allo smaltimento dei rifiuti, avere un corpo di Vigili del Fuoco, un servizio di autoambulanze ecc. Quindi in questo caso sono i comuni a finanziare gli Stati (ma preferirei che si chiamassero ancora Regioni)e lo Stato federale attraverso un prelievo automatico da parte delle istituzioni superiore dalle casse dei comuni. Per questo motivo sarebbe necessario prima di mettere mano alla riforma federalista ridurre drasticamente il numero dei comuni italiani portandoli da 8101 a circa 800/1000 comuni e cioè accorpare i comuni minori a quello di riferimento più grande di ogni circondario, per esempio la Campania anzicchè avere 551 comuni potrebbe avere 30/40 comuni. 
I comuni che avrebbero limitate capacità finanziarie potrebbero ulteriormente fondersi con altri comuni, consorziarsi tra loro o delegare i privati. Certo che organizzare così l'Italia non è uno scherzo ci vorrà molto tempo e pazienza. Comunque questo è quello che ho potuto modeatamente apprendere e pare che dovrebbe concretizzarsi...
Risposta degli autori
Scritto da D. Scalera e A. Zazzaro, il 22-07-2008 17:08
Quando ci sono i furbi, ci sono sicuramente anche le vittime delle loro furberie. Nel nostro articolo, abbiamo cercato di argomentare che la stragrande maggioranza dei cittadini campani andrebbe collocata più correttamente tra le seconde che tra i primi. Ciò per almeno tre motivi. Primo, perché essa paga rilevanti costi monetari e soprattutto non monetari della crisi. Secondo, perché i meccanismi di controllo del cittadino sul governo locale sono molto poco efficaci. Terzo, perché le cause della crisi risiedono nei comportamenti e nelle decisioni non solo di operatori pubblici locali ma anche di agenti eletti o nominati a livello sovraregionale. Identificare amministratori e amministrati, come si fa anche nel commento al nostro articolo, semplifica le interpretazioni e le prescrizioni ma trascura l’evidenza che nascere e risiedere in un’area dove, per inettitudine o corruzione, gli amministratori locali (e non) provocano costi enormi alle collettività amministrate, è un evento non assicurabile, che si subisce senza averne responsabilità e del quale ci sembra che una collettività nazionale non possa non condividerne il rischio.
L'Italia dei furbi
Scritto da Andrea Zatti, il 22-07-2008 17:11
Mi pare che il ragionamente proposto elimini nella sostanza qualsiasi forma di responsabilità da parte dei governi locali nella gestione delle funzioni demandate. Se la funzione è decentrata, come effettivamente avviene nel caso dei rifiuti, è abbastanza naturale che la responsabilità (anche finanziaria) ricada sui governi locali, altrimenti il rischio che si manifesti il cosiddetto "effetto dei soldi degli altri" diventa rilevante. La corresponsabilizzazione dei livelli superiori di governo entra in gioco nel caso di funzioni per cui esistano significativi effetti esterni (mi pare infatti che lo studio australiano faccia riferimento ad dicorso delle infrastrutture, per cui ciò normalmente avviene). Allora bisognerebbe semmai rivedere ex ante l'attribuzione di responsabilità (e di oneri) e non garantire un sistematico e irrazionale bail-out postumo. 
Anche il ricorso al concetto di condivisione del rischio non sembra convincente: esso infatti fa riferimento ad eventi di natura imprevedibile e tendenzialmente indipendente dalle scelte di chi poi ne deve pagare le conseguenze (calamità naturali, shock congiunturali, cambiamenti tecnologici). Il problema è proprio questo: raccogliere, gestire e smaltire secondo il principio di prossimità i rifiuti non rappresenta un evento eccezionale o imprevedibile, ma una funzione che, in maniera più o meno impeccabile, svolgono tutte le circa 270 regioni (NUTS 2) e 1280 province (NUTS 3) europee. Chi non lo fa non può appellarsi alla solidarietà o, ancor meno, all'assunzione di un ruolo di "assicuratore" da parte del governo centrale, ma ne deve pagare l'onere. Altrimenti rimarrà sempre l'Italia dei furbi.

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