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ASSETTO E PRATICA DI REGOLAZIONE DEL SETTORE AUTOSTRADALE
Infrastrutture
di Claudio De Vincenti, Alberto Iozzi
26 giugno 2008

autostradeSe "il buongiorno si vede dal mattino", tempi grami si prospettano in questa legislatura per la regolazione nel settore dei trasporti. La conversione in legge del decreto n. 59 del 2008 ha recepito un emendamento di maggioranza che costituisce un vulnus non solo alla pratica di regolazione del settore autostradale ma allo stesso assetto di regolazione. Stupisce che, tranne qualche meritevole voce isolata (Bergantino, Ponti e Ravazzi su Lavoce.info), il colpo di mano sia passato sostanzialmente sotto silenzio. Vediamo di cosa si tratta.

Il nuovo testo del decreto approva per legge "tutti gli schemi di convenzione con la società ANAS S.p.A. già sottoscritti dalle società concessionarie autostradali". Questa disposizione ha due effetti deleteri, il primo riguardante l’assetto del sistema di regolazione, il secondo riguardante il merito della regolazione del settore.

Circa il primo tema, la legge approva delle convenzioni chiaramente in contrasto con le norme di regolazione previste dalla pur contraddittoria normativa vigente. Lo strumento legislativo viene infatti usato deliberatamente per coprire questa difformità e mettere nella sostanza fuori gioco la vigilanza da parte dei ministeri delle infrastrutture e dell’economia e finanze. Durante la precedente legislatura, il ministero dell’economia aveva infatti espresso serie riserve sulle convenzioni, e il Nars (organo di consulenza del Cipe) aveva addirittura chiesto il parere del Consiglio di Stato sulla conformità alle norme vigenti della convenzione con Autostrade per l’Italia (ASPI). Nella sostanza, con questo provvedimento si attribuisce quindi all’Anas il ruolo improprio (tanto più per una SpA a sua volta concessionaria) di dettare essa stessa le regole, anche in aperta violazione di quelle stabilite dalla legge, nonché dal Cipe e dai ministeri in qualità di regolatori: nel far ciò si ripete uno strappo istituzionale già compiuto in passato dagli stessi identici protagonisti, quando si dovette ricorrere ad una legge (la 47/2004) per approvare una convenzione stipulata da ANAS e ASPI in contrasto con il quadro normativo allora vigente.

Circa il merito della regolazione, le implicazioni più gravi derivano dalla convenzione con ASPI. Per quel che è dato sapere (dato che è stranamente difficile avere accesso ad atti che, come questi, dovrebbero essere pubblici), la convenzione stabilisce una dinamica tariffaria predeterminata per l’intero periodo concessorio, cioè fino al 2038, nella misura di un incremento annuo pari al 70% del tasso di inflazione effettivo registrato nell’anno precedente, cui si aggiunge un‘ulteriore incremento a remunerazione degli investimenti previsti dalle precedenti convenzioni e un’altra componente a remunerazione dei programmi di investimento in corso di definizione. Il rischio traffico (i maggiori/minori ricavi dovuti a volumi di traffico diversi da quelli previsti) viene attribuito ad ASPI, sebbene nel passato questo le sia valso elevati extraprofitti a causa di previsioni di traffico sistematicamente sottostimate: solo se la variazione media annua risulterà superiore dell’1% rispetto alle previsioni si avrà un accantonamento parziale dell’extraprofitto in un fondo da utilizzare per nuovi investimenti. Inoltre, ASPI viene pienamente garantita non solo da ogni possibile modifica del quadro di regolazione, ma anche dalle sue stesse inadempienze; infatti non solo ASPI ha il diritto di ribaltare in aumenti tariffari eventuali aumenti del canone di concessione, ma anche di avere riconosciuto un indennizzo per il lucro cessante in caso di decadenza della concessione per sue stesse inadempienze.

Si tratta di un regime regolatorio pesantemente sbilanciato a favore del concessionario. Né vale appellarsi al regime francese come esempio (peraltro discutibile) di un analogo impianto: nel caso francese, le componenti di remunerazione degli investimenti sono definite all’interno di contratti di programma quinquennali e possono essere riviste nel corso della concessione; inoltre, le autorità francesi si sono riservate il diritto di revoca anticipata della concessione, probabilmente per cautelarsi nel caso in cui la dinamica tariffaria predeterminata per l’intero periodo concessorio si riveli troppo favorevole al concessionario. Su quest’ultimo punto, giova evidenziare due gravi difetti della soluzione tariffaria alla francese, che contrasta con la logica di una regolazione incentivante l’efficienza come sarebbe quella di price cap: in primo luogo, il mancato riallineamento periodico della tariffa alla dinamica effettiva di produttività e traffico impedisce al regolatore di trasferire parte dei guadagni di efficienza a favore degli utenti; in secondo luogo, mentre il price cap predetermina (a intervalli prefissati) l’obiettivo di efficienza (la cosiddetta X), ossia la variazione della tariffa in termini reali rispetto alla media dei prezzi, un incremento della tariffa in percentuale della dinamica dei prezzi implica un obiettivo di efficienza – pari al 30% dell’inflazione – che non dipende dai possibili guadagni d’efficienza della società ma che varia solo con il tasso di inflazione. Se quindi l’inflazione è del 2%, l’obiettivo di efficienza è pari allo 0,6%, se l’inflazione è al 4% l’obiettivo sale all’1,2%. Una simile stranezza non risponde ad alcuna logica regolatoria.

In sintesi, il terreno della regolazione autostradale è ora disseminato di contraddizioni e di brutture. Tutto ciò è in primo luogo il frutto della volontà politica dell’attuale e del precedente governo Berlusconi. Ma non può sfuggire neanche la contraddizione del comportamento del centrosinistra al governo nella legislatura appena conclusasi, e non solo con riferimento al sostanziale accantonamento del disegno di legge che introduceva l’autorità dei trasporti: dopo aver voluto un intervento legislativo (decreto collegato alla Finanziaria 2007) fin troppo punitivo nei confronti di Autostrade per l’Italia, l’allora ministro Di Pietro ha avallato nell’autunno scorso la nuova convenzione con ASPI – proprio quella stessa ora approvata per legge – che contraddiceva sia la legge voluta un anno prima sia le delibere Cipe del gennaio e del luglio 2007. Il Partito Democratico appare oggi impegnato a marcare, peraltro non sempre a proposito, la sua discontinuità rispetto al centrosinistra degli anni passati: è lecito chiedere che non perda l’occasione per marcare in questo frangente una discontinuità sacrosanta?

 

Claudio De Vincenti e Alberto Iozzi

  Commenti (1)
Sul territorio sempre più progetti condi
Scritto da stefano saoncella website, il 20-03-2009 07:21
Stefano Saoncella, consigliere comunale  
 
Le occasioni di dibattito ed il confronto tra le parti politiche, attualmente investono una molteplicità di argomenti, a partire dalla questione economica, così anche le varie questioni etiche, il federalismo, ecc. Io invece vorrei porre l’accento su una questione ancora poco dibattuta e, soprattutto, non ancora corredata e sostenuta sia da un vivo dibattito culturale sulla questione, oltre che a non essere dotata di una serie di altri elementi e strumenti che la porterebbero a conoscenza dei più.  
 
L’errore che spesso fa la politica è di accentrare il dibattito e la questione che vorrei porre ne è uno dei tanti esempi. Accentrare la politica significa sì dirigerla, come è giusto e logico, ma è altrettanto ingiusto ed illogico che la politica “centrale” non attinga dalle pulsioni, ai fermenti e, spesso, alle proposte concrete che vengono dai territori. La mia esperienza di amministratore comunale mi ha portato a vedere che quest’ultimi, “i territori”, ma anche gli amministratori che li rappresentano (ai vali livelli piccoli-medi) molto spesso hanno idee più innovative e coraggiose dei “sistemi centrali della politica”. Se le due entità, il “centro della politica” e la “periferia della politica” non dialogano e trovano intese comuni, la politica stessa si inflette su se stessa. Poi, a mio parere, vige anche un assioma che credo di aver verificato:“l’amministratore locale talvolta conosce meglio il territorio dove vive ed opera e se ne fa carico, ma non sempre la politica di livello superiore si fa carico del territorio…”.  
 
Detto questo darei qualche dato. L’Italia è il paese delle micro-città. Non ha ancora aree metropolitane vere e proprie. Se vogliamo definire Milano, Roma, Napoli e le altre maggiori città d’Italia, “città metropolitane” allora chiamiamole così. Ma esse sono solo degli “intorni metropolitani”. Sono chiamate talvolta aree metropolitane, nel senso che le loro dimensioni sono tali. Ma le città Italiane, nessuna di esse, è una città metropolitana.  
 
Due fattori non hanno favorito questo processo che ci farebbe diventare un paese moderno.  
 
a. Il numero elevato dei comuni (8.300 ca) che con i loro campanili ostacolano il processo di integrazione ed unione, quando una struttura fisico-politica come la nostra ne avrebbe bisogno al massimo di 2000-2500. 
b. Il ritardo delle nostre infrastrutture, in particolare quelle che riguardano la mobilità ed il trasporto, sia delle merci che delle persone.  
 
Riguardo al primo punto l’aggregazione dei piccoli comuni, consentirebbe di organizzarli meglio secondo standard di servizi minimi e favorirebbe il risparmio nei bilanci. Dall’altro lato un comune di 2-3000, ma anche di 5-6000 abitanti, che si chiude e non dialoga con il proprio intorno non solo ha poche probabilità di sopravvivere, ma rischia, soprattutto sulle grandi questioni, di remare controcorrente e frapporsi ai territori, invece che farne parte. Isolare la propria politica, alla fine, non corrisponde agli interessi veri degli elettori, che chiedono sempre e maggiormente: benessere, servizi ed attrezzature. E questi tre obiettivi si possono raggiungere solo con le unioni dei comuni. E questa prima questione dei piccoli comuni credo ci possa far capire che, se alla base dell’evoluzione istituzionale manca la cellula viva che tiene uniti i “land” i territori, come può essere possibile un equilibrio più generale, addirittura nazionale? E qui intervengo sull’altra questione: le infrastrutture e i trasporti. Non ci può essere area metropolitana nel senso reale del termine se non esiste un sistema della mobilità completo ed efficiente, con grandi nodi di interscambio, che consentano alle persone di spostarsi e raggiungere anche grandi distanze in poco tempo. Un esempio tra tanti che mi viene in mente è sugli aeroporti, questione ampiamente dibattuta qualche tempo fa ed ora tralasciata per affrontare altre questioni.  
 
Un hub, ossia un fulcro, un nodo primario, chiamiamolo come vogliamo, non è tale se non ha la metropolitana (interrata o di superficie) e se non interscambia direttamente e velocemente con la città principale di riferimento e, attraverso questa, con il sistema regionale-nazionale. Milano e Malpensa, tanto per intenderci.  
 
Quell’aeroporto può diventare un hub? Sì se si ha un progetto generale che lo leghi a Milano, all’alta Italia ed a Roma. Un sistema aeroportuale che funziona ha un dialogo quotidiano ed efficiente tra hubs e nodi. Questo avviene sia in Francia, che adottano un sistema radiale, sia in Germania, che invece a adottano un sistema policentrico. In Italia non abbiamo né l’uno nell’altro. Abbiamo oltre 100 aeroporti in un land di 280.00 kmq, quando ne basterebbero 1/3.  
 
Serve poco adesso fare due conti e pensare che il risparmio sulle costruzioni di una sessantina di aeroporti, oltre al risparmio sulle opere correlate, avrebbe consentito all’Italia di avere già completata la SA-RC, il Ponte sullo Stretto, e l’Alta Velocità (almeno in parte, dal momento che è l’opera più costosa). Basterebbe farsi dare i dati dal ministero dei trasporti-infrastrutture sui costi degli aeroporti, moltiplicare per 2 per i costi correlati indicizzati in 10 anni, e la cifra che ne uscirebbe sarebbe di svariati miliadri di euro. Qualche decina certamente. Molte decine.  
 
L’Italia ha solamente 16.300 km di ferrovie, il 60% circa delle quali a binario unico.Gli altri paesi europei delle dimensioni del nostro ne hanno più del doppio e per la maggior parte ad alta velocità. Spagna e Germania si equivalgono, la Francia ne ha meno per la sua intelligente scelta di strutturarsi su un nodale primario e su poche ed efficienti direttrici. Noi siamo più simili alle altre due. Anzi l’Italia è ancora più complessa. Basti pensare al delta termico tra Cortina e Taormina ed alla forte caratterizzazione regionale. Che oltre che politico-culturale è anche fisica.  
 
Un piano generale nazionale vero ed ampiamente dibattuto ed accettato da tutte le regioni a grande maggioranza, darebbe grande motore al nostro paese, alle opere pubbliche, agli investimenti, all’occupazione, e quindi al benessere generale. Oltre che a farlo evolvere politicamente verso la modernità di cui ha tanto bisogno.  
 
D. Ci può raccontare un progetto al quale sta lavorando con particolare intensità?  
 
R. Mi sto dedicando a radicare la politica sui territori attraverso progetti comuni, condivisi indipendentemente dall’appartenenza politica, e portare la ricerca universitaria sui land, cioè sul territorio. Le strategie di livello superiore spesso si basano su matrici vecchie e poco aggiornate, che non tengono conto dell’evoluzione dei territori e dei dati a cui riferirsi. Come è avvenuto e sta avvenendo nel Veneto, per esempio, l’evoluzione infrastrutturale e la vivacità progettuale sta facendo progredire il dibattito politico ed elevando l’interesse dei territori contermini. Il Veneto pertanto, porta a oriente dell’Italia, catino della pianura padana, ma anche hub transnazionale (pensiamo al corridoio 8 oltre che al corridoio 5) ha una serie di indicatori che fanno pensare che la sua dinamicità si protrarrà per lungo tempo, se non diventare assolutamente stabile (e tutti ce lo auguriamo) e continuare ad essere “motore” per l’Italia.  
 
La complessità e la varietà dei land investiti da questo processo evolutivo impongono una particolare attenzione per operare in un territorio già ampiamente ferito, ma ancora ricco di opportunità ambientali. E proprio la legge urbanistica fondamentale 11 del 2004, presa a spunto dalla Toscana, applicata con celerità dai friulani, ora nel Veneto si sta traducendo in scelte operative concrete ed ampie, che hanno un occhio nuovo verso i land. Basti pensare che non esistono più i PRGC, ossia i piani regolari generali comunali, ma ci sono i P.A.T. ossia i piani di assetto del territorio, strumento che fissa gli obiettivi generali e strategici, e poi i P.A.T.I. ossia i piani di assetto territoriale intercomunale (che sostituiscono i PRG) e il P.I. il piano degli interventi (chiamato “del sindaco”) che darà potere alle idee ed all’operatività locale.  
 
La ricerca mirata sul territorio, su temi che lo investono, ci sembra un buon metodo per procedere alla sua conoscenza più approfondita ed aiutare gli amministratori a trovare le soluzioni ai problemi o alle carenze riscontrate.  
 
Per poter fare questo sto definendo la convenzione tra IUAV (Istituto Universitario di Architettura di Venezia) ed alcuni comuni della bassa padovana (sette) per 2 assegni di ricerca mirati sul territorio. E per ottenere questo primo obiettivo c’è voluto un lungo e serio lavoro, che speriamo ora si concretizzi nella ratificazione della convenzione università-comuni in tutti i consigli comunali.  
 
D. Come vede il rapporto tra politica e internet?  
 
R. Su questo argomento si sta dibattendo e scrivendo molto. Al di là delle questioni di dettaglio, io esprimerei un pensiero più generale, ambizioso e che vorrebbe essere o diventare un sillogismo:  
 
Comunicare di più ci evolve.  
 
Evolversi è comunicare meglio in modo efficace e condiviso.  
 
Comunicare meglio è essere efficaci e condivisi.

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