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IL RICONGIUNGIMENTO FAMILIARE TRA LE STRETTE MAGLIE DEL PACCHETTO SICUREZZA
Immigrazione
di Marcello Di Filippo
26 giugno 2008

ricongiungimentoNell’ambito del c.d. "pacchetto sicurezza" approvato dal Consiglio dei Ministri del 21 maggio scorso, il Governo ha elaborato uno schema di decreto legislativo, correttivo del decreto legislativo 5/2007, che dà attuazione in Italia alla direttiva comunitaria 2003/86 relativa al ricongiungimento familiare dei cittadini non comunitari. La filosofia di fondo è quella di ridurre le possibilità di ingresso e soggiorno per motivi di ricongiungimento, attualmente il principale canale di immigrazione legale (quasi il 30%) accanto a quella per motivi di lavoro.

Colpisce la collocazione di un intervento del genere (che è di politica migratoria tout court) nel contesto di un insieme di misure tenute insieme dal filo conduttore della sicurezza delle istituzioni e dei cittadini.
Ciononostante, considerato che lo strumento scelto è il decreto legislativo correttivo di quello adottato in attuazione della direttiva 2003/86, le novità ipotizzate devono innanzitutto essere messe a confronto con quest’ultima.

L’intervento prospettato dal Governo Berlusconi si compone di due parti: la ridefinizione in termini restrittivi dei familiari beneficiari del diritto al ricongiungimento; l’introduzione di una disposizione che, in caso di dubbia sussistenza dei vincoli familiari, prevede il test del DNA a carico degli interessati.

Partendo dalla individuazione dei familiari, occorre ricordare che la direttiva impone di consentire il ricongiungimento solo al coniuge e ai figli minorenni non coniugati, lasciando agli Stati membri la scelta se ampliare la cerchia dei beneficiari ad altre categorie (ascendenti; figli maggiorenni; partner non coniugato).

Quanto al coniuge, l’unica limitazione ammessa dalla direttiva è quella di un’età minima (al fine di evitare matrimoni forzati e assicurare una migliore integrazione), che gli Stati possono fissare in una soglia non superiore ai ventuno anni. Mentre il decreto 5/2007 non fissava alcuna soglia minima di età, lo schema in esame introduce il requisito della maggiore età. Sul punto, la conformità alla direttiva non può essere messa in discussione, mentre appare criticabile l’ulteriore requisito previsto per il coniuge di essere "non legalmente separato", dato che trattasi di istituto del diritto matrimoniale italiano sconosciuto alla maggior parte degli ordinamenti stranieri.

Per i figli minorenni, nessuna variazione verrebbe apportata alla disposizione vigente.

Per quanto concerne i figli maggiorenni, si assiste a un ritorno alla normativa a suo tempo introdotta dalla legge Bossi Fini: mentre la normativa vigente contempla i figli maggiorenni a carico qualora non possano prevedere alle proprie indispensabili esigenze di vita in ragione del loro stato di salute, lo schema in esame introduce il requisito dell’invalidità totale. Analogamente, per i genitori lo schema distingue tra quelli a carico (per i quali deve accertarsi l’assenza di altri figli nel paese di origine o provenienza) e quelli ultrasessantacinquenni (per i quali è richiesto che eventuali altri figli siano impossibilitati al loro sostentamento a causa di gravi e documentati motivi di salute): ove si pensi che la normativa attualmente vigente si limita a richiedere che i genitori a carico non dispongano di adeguato sostegno familiare nel proprio paese, si coglie l’evoluzione in senso restrittivo decisa dal governo Berlusconi.

Come valutare tali scelte alla luce della direttiva? Come già anticipato, lo Stato italiano potrebbe non contemplare affatto tali ipotesi senza incorrere in alcuna violazione della normativa comunitaria, dato che tali soggetti sono indicate dalla direttiva tra i "beneficiari eventuali". Tale elemento appare del tutto assorbente rispetto ad ulteriori valutazioni di conformità con la direttiva del modo con cui lo Stato italiano decida di ampliare la cerchia dei beneficiari del ricongiungimento. Se è vero che la direttiva opera un riferimento allo stato di salute per i figli maggiorenni e alla mancanza di sostegno familiare per i genitori, non pare possibile desumere da tali parametri, alquanto generici, alcun elemento atto a consentire un sindacato formale della scelta, evidentemente restrittiva, operata dal Governo in carica rispetto alla normativa vigente.

Sul piano dell’opportunità, si può invece affermare che appare particolarmente criticabile l’introduzione di requisiti così restrittivi con riferimento all’esplicazione di vincoli di solidarietà familiare tra lo straniero regolarmente residente e i propri figli maggiorenni o i propri genitori: considerato che il ricongiungimento, sul piano oggettivo, è subordinato a parametri abitativi, di copertura sanitaria e di reddito, sorge il dubbio che la virata restrittiva operata con lo schema di decreto tradisca una certa insofferenza verso la presenza per se in Italia di nuclei familiari stranieri e verso la conseguente prospettiva di stabilizzazione della relativa vita sociale.

Un ragionamento più complesso merita la seconda parte dello schema di decreto, dedicato ai casi in cui la sussistenza del legame familiare non possa essere documentata in modo certo mediante certificati o attestazioni rilasciati da competenti autorità straniere, vuoi per la mancanza di autorità riconosciuta, vuoi per la sussistenza di fondati dubbi circa l’autenticità di detta documentazione: in tali situazioni, le rappresentanze diplomatiche o consolari italiane potranno rilasciare certificati che attestino il vincolo di parentela solo laddove gli interessati si sottopongano, a proprie spese, al test del DNA. Tale soluzione non rappresenta una novità assoluta, in quanto simile a quella adottata per il ricongiungimento dei rifugiati dal decreto 5/2007 (basata a sua volta sull’art. 11 della direttiva 2003/86) e a quella contenuta nell’art. 2, c.2bis reg. attuativo del T.U. in materia di immigrazione. L’unica novità consiste nell’espresso riferimento al test del DNA, mentre le disposizioni ora citate parlano più genericamente di "verifiche ritenute necessarie" e lasciano spazio ad altre tecniche (quali la densimetria ossea). Sennonché, preme evidenziare che la norma progettata e le altre ora citate muovono da un’impostazione, a mio avviso criticabile, che fa leva sull’automatica prevalenza dell’interesse statale su quello del singolo, il quale ben potrebbe trovarsi in una situazione di totale innocenza rispetto all’assenza di un’autorità riconosciuta o all’affidabilità dei documenti da questa rilasciati: se a ciò si aggiunge che potrebbero mancare strutture sanitarie idonee a svolgere il test del DNA, o esserci ma con costi proibitivi per il singolo o i suoi familiari, si comprende che una soluzione del genere rischia di produrre effetti discriminatori sulla base del censo e della condizione personale, vietati dalla direttiva (v. il considerando n. 5). Pur nella consapevolezza della delicatezza della questione, due suggerimenti possono essere formulati. In primo luogo, sembrerebbe opportuno che l’autorità consolare o diplomatica convocasse il richiedente (in Italia presso lo Sportello unico) o i suoi familiari (presso l’autorità diplomatica o consolare italiana nello Stato di origine) prima di raggiungere la conclusione di inaffidabilità dei documenti, in omaggio a quanto afferma l’art. 5 direttiva per i casi dubbi. In secondo luogo, il test del DNA (con i correlati costi) dovrebbe essere indicato come uno tra i mezzi per provare altrimenti il vincolo di parentela e dovrebbe essere accompagnato da un meccanismo di compartecipazione ai costi da parte dei familiari, piuttosto che di assunzione totale degli stessi, la quale potrebbe subordinata all’esito positivo dell’accertamento: ove il vincolo risultasse assente, il familiare soggiornante in Italia sarebbe costretto a coprire la parte di costi che in un primo tempo lo Stato italiano si è sobbarcato.

 

Marcello Di Filippo

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