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Banche e potere politico: il rischio dei titoli sovrani E-mail
di Achille Flora
06 maggio 2016

La proposta olandese all’Ecofin dello scorso 22 aprile di assegnare un tetto all’esposizione delle banche in titoli sovrani o d’introdurre un grado di rischio e, quindi, requisiti di capitale per il loro possesso da parte bancaria, ha acceso o riflettori sul rischio insito nel possesso dei titoli pubblici. Come dimostrato dalla crisi del debito pubblico nel 2011/12, partita dalla Grecia ma estesasi rapidamente a Spagna, Italia e Portogallo, il rischio esiste e si trasmette al sistema bancario proprio attraverso il possesso di titoli sovrani.

La crisi del 2011/12 determinò una notevole elevazione dello spread tra i titoli sovrani dei Paesi dell’Europa mediterranea e gli analoghi titoli sovrani tedeschi. Le banche europee fecero incetta dei titoli del debito pubblico nazionale, trasferendo in tal modo l’instabilità del settore pubblico a quello privato bancario. 


L’effetto della crisi economica era stato quello di nazionalizzare il mercato finanziario europeo, sia bloccando i prestiti interbancari su scala europea, sia attivando le banche nazionali nell’acquisto di titoli del debito pubblico nazionale, a fronte di una fuga degli investitori esteri. Le banche europee che, fino al sopraggiungere degli effetti della crisi scatenata dal crollo di Lehman Brothers, avevano ridotto la loro esposizione in titoli del debito pubblico, riprendevano massicciamente ad acquistare titoli sovrani. In Italia, la quota di titoli sovrani detenuti dalle banche italiane è salita dal 13,2% del giugno 2011 al 20,5% del giugno 2012, mentre contemporaneamente la quota detenuta da investitori esteri passava dal 52% al 41%. L’impennata dello spread tra titoli pubblici italiani e tedeschi raggiungerà, nel 2011, il picco di 575 punti base, un tetto di non sostenibilità che solo le dichiarazioni di M. Draghi rese nel 2012[1] e l’intervento della BCE con il varo dell’ Outright Monetary Transaction (OMT) riusciranno a frenare e invertire.

Se gli acquisti bancari hanno frenato la crisi di sostenibilità del debito, la corsa agli acquisti di titoli sovrani da parte di banche italiane è continuata negli anni successivi, tanto da porre il sistema bancario italiano al vertice di quelli europei detentori di titoli pubblici. La domanda da porsi è perché le banche italiane abbiano scelto questa strategia. I motivi sono diversi e uno di questi è la redditività significativa scaturente dall’acquisire liquidità dalla BCE a basso prezzo per tradurla in acquisti di bond ad alto rendimento (carry trade), almeno fino a che i rendimenti dei titoli pubblici sono stati consistenti. La seconda motivazione deriva dal processo di nazionalizzazione del sistema bancario europeo, cui abbiamo già accennato, e che nell’incertezza della crisi, ha spinto le banche a cercare rifugio in titoli nazionali. La terza motivazione è di una moral suasion messa in campo da autorità politiche e monetarie nei confronti delle banche nazionali per sensibilizzarle alla necessità del sostegno alla stabilità finanziaria.

La domanda che ci poniamo è se la richiesta dei Paesi core sia solo pretestuosa e finalizzata a non attuare il sistema europeo di assicurazione dei depositi o se esistano preoccupazioni e argomenti reali insiti in tale posizione. Il massiccio ricorso ad acquisti di titoli sovrani rappresenta in primis una sottrazione di risorse finanziarie all’economia reale. Infatti, le risorse messe in campo dalla BCE attraverso le operazioni del Long Term Refinancing Operation (LTRO), nel 2011 e nel 2012, per 255 miliardi di euro alle banche italiane non finanzieranno imprese e famiglie, verificando l’acquisto prevalente di titoli pubblici. Il secondo elemento di preoccupazione deriva dall’instabilità che l’acquisto di titoli pubblici da parte bancaria può trasmettere dal sistema pubblico al sistema privato bancario. Un declassamento di titoli pubblici, come quello verificatosi nel 2011/12 per i bond dei Paesi europei mediterranei, avrebbe determinato, nel caso italiano, un declassamento del patrimonio bancario, se la Banca d’Italia non avesse attivato un meccanismo di sterilizzazione del valore dei titoli pubblici nel patrimonio delle banche.

L’Italia nel 1981 ha dismesso l’obbligo per Banca centrale di acquistare titoli del debito pubblico che non erano collocati sul mercato. Un obbligo che limitava l’autonomia della Banca centrale, determinandone un’oggettiva subordinazione a politiche fiscali di espansione del debito. Questa separazione tra Tesoro e Banca d’Italia, definito come “divorzio”, avrebbe dovuto mantenere l’autonomia della Banca Centrale al fine di non assecondare un’espansione del debito ritenuta non sostenibile. Nonostante tale provvedimento sia operativo, il sistema bancario ha assunto questo ruolo accomodante senza che nessun vincolo legislativo lo imponesse. Certo il carry trade ha premiato in termini di redditività il sistema bancario, con gli alti rendimenti dei titoli pubblici in portafoglio, ma ha penalizzato l’economia reale attraverso il fenomeno del credit crunch, riduzione dei finanziamenti a famiglie e imprese, dovuto principalmente allo stato di crisi delle imprese, ma acuito dal massiccio ricorso all’acquisto di titoli pubblici.

Il problema del rischio insito nel possesso bancario di titoli sovrani esiste, quindi, ma non è affrontabile in sede europea, poiché una decisione unilaterale creerebbe distorsioni per la mancanza di regole condivise e valide nei mercati internazionali. Inoltre, i titoli sovrani sono utilizzati nei mercati finanziari nelle operazioni pronti contro termine e in quelle dei mercati monetari a breve termine come garanzie collaterali proprio perché liberi da rischi. Il pericolo dell’attribuzione di gradi di rischio ai bond è anche quello di generare ripercussioni su altri segmenti dei mercati finanziari e monetari. Discussione e decisione sono, quindi, rinviate al Comitato di Basilea, dove sono rappresentate le dieci banche centrali dei maggiori Paesi industrializzati (G10).

Il rapporto tra banche e potere politico è un punto nodale del sistema italiano, tanto più aggravato dalla centralità delle banche nel sistema finanziario italiano. Questo rapporto è fondamentale sia nel quadro nazionale, come il comportamento delle banche nella crisi dimostra attraverso l’incetta di titoli pubblici - sia a livello locale – come evidenziato dalla crisi di Banca Etruria e altre banche territoriali.

E’ giusto dire no alla pretesa dei Paesi core di volere subito l’assegnazione di un grado di rischio ai titoli sovrani, perché sarebbe particolarmente destabilizzante per i sistemi finanziari dell’Europa meridionale. Bisogna però rilevare che il rischio sovrano è già preso in considerazione dagli stress test europei e dall’indicatore prudenziale della leva finanziaria. Resta il dato di un eccesso di titoli sovrani nazionali nei portafogli delle banche italiane superiore agli altri Paesi europei e salito nel 2015 a ben 414 miliardi di euro,  in calo nel 2016.

Anche se studi[2] della Banca d’Italia indicano come penalizzanti per le banche italiane l’economia italiana, le proposte di limitazione o ponderazione del rischio dell’ammontare di titoli pubblici nel patrimonio bancario, il ruolo del sistema bancario come ammortizzatore dell’instabilità derivante dall’eccesso di debito pubblico, non è più sostenibile. Il generale rifiuto della proposta olandese, va utilizzato come acquisizione di tempo per cambiare il rapporto tra sistema politico e bancario, allentandolo sul piano nazionale e recidendolo per le banche locali, in ogni caso sottoponendolo a regole trasparenti. E’ una modernizzazione del nostro sistema finanziario non più rinviabile, poiché prima o poi l’attribuzione di un rating ai titoli sovrani sarà decisa in altre sedi, come nel Comitato di Basilea, statutariamente preposto alla definizione degli standard internazionali per la regolamentazione prudenziale del settore bancario.



[1]Within our mandate, the ECB is ready to do whatever it takes to preserve the euro. And believe me, it will be enough”, dichiarazione resa al simposio dei banchieri centrali, Jackson Hole (USA).

[2] Lanotte M., Manzelli G., Rinaldi A. M., Taboga M., Tommasino P., 2016, Eaiser said than done? Reforming the prudential treatment of bank’s sovereign exposures, Questioni di Economia e Finanza (Occasional Papers, n°326, Roma, aprile), sostengono che i costi di una riforma, del trattamento dell’esposizione delle banche al debito sovrano, potrebbero essere superiori ai costi. La Banca d’Italia, nel suo Rapporto sulla stabilità finanziaria (n°1, 2016), analizza gli effetti microeconomici di due ipotesi di riforma (a) ponderazione dell’esposizione sovrana con pesi coerenti con le valutazioni assegnate all’emittente da agenzie di rating; (b) applicazione di una ponderazione fissa al 10% per le esposizioni sovrane, indipendentemente dalle emittenti. Nel caso (a) sarebbero penalizzati gli intermediari con investimenti in titoli sovrani con rating più basso; nel caso (b) sarebbero penalizzate le banche con quote elevate di esposizione sovrana in percentuale dell’attivo. In entrambi i casi, le banche italiane sarebbero penalizzate.

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