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Una regionalizzazione degli equilibri di bilancio dei comuni delle dieci Aree Metropolitane E-mail
di Antonio Troisi, Massimo Bianco
21 dicembre 2015

Il disegno di Legge di Stabilità 2016 (art. 1, commi da 407 a 410 e da 424 a 427) ha assegnato alla regione il compito della regionalizzazione dell’equilibrio complessivo di competenza, consentendole di intervenire a favore degli enti locali del proprio territorio attraverso la rimodulazione degli obiettivi di saldo dei singoli enti e della regione. Di conseguenza, gli spazi finanziari acquisiti da una parte degli enti locali sono compensati dalla regione o dagli altri enti locali della stessa regione poiché l’intero comparto dell’Amministrazione Locale viene assimilato ad una grande holding. Le singole amministrazioni vengono, così valutate non solo per il loro specifico saldo non negativo in termini di competenza, ma anche per il concorso che ciascuna fornisce alla formazione del saldo regionale complessivo. Pertanto, aggiungendosi un altro vincolo a quello del concorso alla sostenibilità del debito pubblico (art. 12 legge n. 243/2012) abbiamo cercato di delinearne le implicazioni sulla politica economico-finanziaria regionale.


Indici proposti

Con riferimento al citato art. 12, abbiamo costruito un Indice di Declinazione del Concorso alla Sostenibilità del Debito Pubblico (I.D.C.S.D.P.), ricorrendo al saldo di bilancio originario, calcolato come differenza tra le entrate del titolo 1 e del titolo 2 (si è aggiunto quest’ultimo in quanto la finanziaria per il 2013 ha sostituito i trasferimenti finanziari dallo stato ai comuni con l’attribuzione agli stessi dell’intera quota IMU) e le spese finali.

I commi da 407 a 409 del citato art. 1 innovano la declinazione del pareggio del bilancio degli enti territoriali di cui all’art. 9 della legge n. 243/2012 stabilendo che, ai fini del concorso al contenimento dei saldi di finanza pubblica, gli enti locali devono conseguire un saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali. Il comma 410 precisa che le entrate finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011 n. 118; mentre le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema di bilancio. Detto vincolo è stato espresso con un Indice di Declinazione del Pareggio del Bilancio (I.D.P.B.) costruito, secondo il comma 410, facendo ricorso alle entrate e spese finali ascrivibili ai titoli della regolamentazione contabile antecedente a quella stabilita dal D.Lgs. n.118/2011, disponendo per ora solo dei conti consuntivi dei comuni per l’anno 2013. Del resto il citato d.lgs. definisce, come la preesistente regolamentazione, i titoli secondo la loro fonte di provenienza (art.15). Anche per le spese i titoli dell’articolazione in programmi, ripropongono i contenuti della vecchia normativa (art.14).

Poiché la competenza finanziaria potenziata eliminerà i residui passivi e attivi che “inquinano” i bilanci dei comuni, abbiamo definito uno schema di approssimazione accettabile a detta depurazione per consentire l’elaborazione, attraverso i due indici di uno schema di regionalizzazione dell’equilibrio di competenza più approssimato alla realtà.

A tal fine, per il calcolo degli indici, abbiamo considerato congiuntamente per le entrate, le riscossioni in conto competenza e le riscossioni in conto residui; per le spese, i pagamenti in conto competenza e i pagamenti in conto residui, riferiti allo stesso esercizio finanziario.

In tal modo abbiamo ritenuto di “simulare “ gli effetti dell’entrata in vigore del principio generale della competenza finanziaria potenziata per il quale le obbligazioni giuridiche perfezionate sono registrate nelle scritture contabili al momento della nascita dell’obbligazione e imputate all’esercizio in cui l’obbligazione viene a scadenza, coincidente col momento in cui l’obbligazione diventa esigibile, generando conseguentemente il movimento di cassa.

 

Alcune rilevanze empiriche

La Legge Delrio assegna al nuovo Ente di Area Vasta la missione essenziale di porsi alla testa dello sviluppo del nostro sistema economico. Infatti, le dieci città metropolitane ospitano il 30% delle imprese attive sul territorio italiano e nel 2011 hanno generato il 35% del PIL nazionale, ma solo 4 di esse superano il 3%: Milano, (9,3%), Roma (8,8%) Torino (4,4 %) e Napoli (3,2 %).

Pertanto, va verificato se le potenzialità innanzi indicate si siano tradotte in valori dei due indici, funzionali agli obiettivi stabiliti dal disegno di Legge di Stabilità 2016.

Dalla tabella, risulta che il valore pro capite dell’I.D.C.S.D.P. dell’intero comparto, evidenzia un valore negativo (-527) superiore sia quello dei Comuni esterni al territorio metropolitano (-290) sia a quello di tutti i comuni della Regione (-383). Questa insufficienza non è legata all’esistenza di squilibri regionali, poiché l’Area Metropolitana di Bari presenta il valore negativo più contenuto (-180); mentre l’A.M. di Milano quello più consistente (-801) seguita dall’A.M. di Roma (–667) e dall’A.M. di Firenze (–533).

Anche il valore pro capite dell’I.D.P.B. è negativo (-24), superiore a quello dei comuni esterni al territorio metropolitano (-8) e a quello di tutti i comuni della regione (-15). I valori positivi più consistenti (126) sono presentati dall’A.M. di Reggio Calabria che contribuisce al P.I.L. col 0,5% contro il 9,3% dell’A.M. di Milano, che presenta il secondo miglior valore positivo (21).

Questi risultati sono influenzati dall’equilibrio finanziario dei comuni capoluogo di regione che, allo stato attuale della conoscenza, non si riesce ad epurare dell’andamento della spesa per investimenti che in detti comuni è particolarmente accentuata e dagli impegni relativi alla compartecipazione a società comunali.

Per integrare questo risultato ricorriamo all’incidenza dei residui attivi sul complesso delle entrate, una “virtuosità finanziaria” che influenza i valori dei nostri due indici. In particolare, faremo riferimento all’incidenza dei residui attivi sul complesso delle entrate che sono alla base dell’I.D.P.B. perché comprende i primi 5 titoli.

La tabella evidenzia l’incidenza dei residui sul complesso delle entrate dei primi cinque titoli dei comuni dell’A.M. (26,67%), superiore a quella dei comuni esterni al territorio metropolitano (24% ) e di tutti i comuni della regione (25,26%).

La motivazione di questa minore efficienza va ricercata nel profilo qualitativo rappresentato dall’affidabilità dei residui misurata con la formula: [Residui attivi riscossi nell’anno]:[Residui attivi accertati a inizio anno]*100 (cfr. Banca dati Open Polis). Maggiore è la percentuale, più alta è l’affidabilità, calcolata sull’ultimo triennio.

I comuni dell’A.M. di Genova presentano l’incidenza più bassa (17,62%), avendo l’incidenza maggiore dei residui attivi affidabili (45,1%). Seguono i comuni dell’A.M. di Bologna con il 19,10% e una percentuale dei residui attivi affidabili del 39,9%; quindi, nell’ordine i comuni dell’A.M. di Torino rispettivamente con il 20,72% e il 29,21%; l’A.M. di Firenze con il 21,18% e il 27,28%; l’A.M. di Venezia con il 20,98% e il 39,93%; l’A.M. di Milano con il 25,77% e il 27,55; infine, l’A.M. di Roma con il 37,23% e il 26,38%.

E necessario completare questa analisi, effettuando analoga verifica sui residui passivi delle spese, che hanno subìto negli anni 2007/2013 una decisa contrazione imputabile ai tagli lineari praticati alla finanza locale, passando da 90.970 a 82.598 mln€ (cfr. Annuario Statistico Italiano, 2013 pagg. 647-648)con particolare  riferimento al Titolo 3.Pertanto riteniamo opportuno effettuare la verifica con riferimento all’analoga voce dell’I.D.C.S.D.P. che, essendo basata solo sul Titoli I e II evidenzia scostamenti influenzati in maniera modesta dai tagli lineari.

Dalla tabella, risulta che l’incidenza dei residui passivi sulle spese dei comuni delle AA.MM. (36,45%) è molto vicina a quella dei comuni esterni (35,88%) e di tutti i comuni della Regione (36,16%). Anche in questo caso ricorriamo ad un profilo qualitativo: la capacità di liquidare residui passivi, la cui formula è: [Residui passivi pagati nell'anno]:[Residui passivi accertati inizio anno]*100, calcolata sul bilancio consuntivo come media dell’ultimo triennio (cfr. Banca dati Open Polis).

L’incidenza dei comuni dell’A.M. di Genova, che presentano il valore più basso (19,87%) rispetto alla media del comparto (36,45%) si spiega con la seconda capacità di smaltimento del capoluogo (50,85%). Identica spiegazione anche per gli altri valori notevolmente inferiori a quello del comparto anche se i comuni metropolitani, non avendo identica capacita di smaltimento, determinano un risultato dell’area che non rispecchia la virtuosità del capoluogo. E’ il caso dei comuni dell’A.M. di Bologna che hanno un’incidenza del 26,28% alla quale corrisponde la più alta capacità smaltimento (53,90%), evidentemente non riflessa in quella dei comuni metropolitani.

Diversa, invece la situazione dei comuni dell’A.M. di Milano che evidenziano l’incidenza più bassa (24,73%) dopo quella di Genova contro una capacità di smaltimento del  capoluogo (37,79%) che, essendo inferiore a quella di Bologna, ha, al contrario, beneficiato di una maggiore capacità di smaltimento dei comuni del territorio metropolitano. I comuni dell’A.M. di Firenze hanno un’incidenza del 34,93% ricollegata a una capacità di smaltimento del capoluogo del 33,66 %; mentre i comuni dell’A.M. di Bari hanno un’incidenza del 34,15%, determinata da una capacità di smaltimento dei comuni metropolitani superiore a quella (18,50%) più bassa del capoluogo. L’incidenza più alta rispetto al valore medio del comparto è quella dei comuni dell’A.M. di Napoli con il 53,50% e una capacità di smaltimento del capoluogo del 26,88%, superiore a quella dei comuni metropolitani. Infine, i comuni dell’A.M. di Torino seguono quelli napoletani nella classifica negativa con un’incidenza del 41,62% corrispondente a una capacità di smaltimento del capoluogo del 49,02%, compensata negativamente dalla presenza di ben 352 comuni metropolitani.

 

Il sottoinvestimento sulle città metropolitane

Rispetto al nuovo schema di politica economica regionale stabilito dal disegno di Legge di Stabilità per il 2016 i risultati delle analisi condotte con i due indici hanno evidenziato concordemente un profilo di scarsa funzionalità delle 10 Aree metropolitane, la cui causa strutturale va individuata nell’incapacità dimostrata dalle amministrazioni comunali di garantire il formarsi delle economie di agglomerazione necessarie per generare innovazione e innalzare gli standard di qualità della vita, così come di gestire oltre ad una pianificazione settoriale anche una progettualità complessa di sviluppo urbano.

Questo sottoinvestimento di lungo periodo sulle città metropolitane è stato in gran parte determinato dagli effetti anomali e distorsivi della vecchia regolamentazione dei poteri locali basata sull’esclusiva attenzione al profilo giuridico/formale della spesa locale, al vincolo di uniformità delle funzioni assegnate ed alla regolamentazione uniforme per tutti i livelli di governo locale, che ignora la realtà territoriale, particolarmente variegata.

La legge n. 56/2014 offre la possibilità di superare questi limiti attraverso il piano strategico triennale del territorio metropolitano (comma 44 art.1) che deve realizzare la pianificazione territoriale generale, la strutturazione dei sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici la mobilità e viabilità, la promozione e il coordinamento dei sistemi d’informatizzazione.

Tuttavia, detto piano non può consistere in analisi che lasciano alla carenza di mezzi finanziari la responsabilità degli insuccessi, poiché viene richiesto l’impegno di  riuscire, al termine del triennio, a conseguire un saldo non negativo in termini di competenza tra le entrate finali e le spese finali.

 

CONCLUSIONI

In conclusione, alle due forme di flessibilità territoriale, verticale e orizzontale del pareggio, dovranno essere funzionalmente connessi i piani strategici triennali delle Aree Metropolitane e i piani di sviluppo economico regionali, l’erogazione dei finanziamenti della regione agli altri livelli di governo locale, dello Stato alle Regioni, l’accesso ai fondi U.E.. Inoltre, le compensazioni orizzontali e verticali a livello regionale realizzano anche un modello di “autonomismo cooperativo” e non competitivo che ridisegna un nuovo federalismo fiscale al posto di quello inattivato della legge n.49/2009. Pertanto, gli indici proposti diventano lo strumento indispensabile per saldare le esigenze locali con i vincoli europei. 

 

Indicatori sintetici relativi ai comuni delle Aree Metropolitane, ai comuni ad esse esterni e al complesso dei comuni delle relative regioni nel 2013 (euro, pro capite e incidenza %)

Fonte: Ns. elaborazione su consuntivi dei comuni (forniti da EUPOLIS LOMBARDIA)


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