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La scatola nera di una legge a tutela della concorrenza E-mail
di Michele Grillo
04 maggio 2015

Le considerazioni che seguono possono apparire lontane dallo spirito di nelMerito: sono pessimiste e incapaci di convertirsi in buoni consigli su “che fare”. Tuttavia, di fronte a vicende che segnano un distacco crescente tra le cose e le parole che le descrivono, tra gli obiettivi e gli strumenti che si disegnano per conseguirli, un approccio ‘negativo’ può essere premessa necessaria per interrogarsi seriamente su un diverso e più efficace ‘fare’.


La vicenda che ho in mente è la seguente. La legge n.99 del 23 luglio 2009 ha previsto, all’articolo 47, che il Governo presenti ogni anno alle Camere un disegno di legge che, a sostegno del mercato e della concorrenza, rimuova ostacoli regolatori all’apertura dei mercati, promuova lo sviluppo della concorrenza e garantisca la tutela dei consumatori. Venti anni dopo l’istituzione in Italia dell’Autorità antitrust, la norma fu introdotta per puntellare il debole potere di advocacy nei confronti di Parlamento e Governo di cui l’AGCM si avvale e che ha finora esercitato con mediocre successo nel cercare di rimuovere gli ostacoli istituzionali ai meccanismi concorrenziali. I governi Berlusconi, Monti e Letta non hanno dato applicazione a quella norma. Il primo a farlo è stato il governo Renzi che, il 20 febbraio scorso, ha approvato il testo di un disegno di legge in questi giorni alle Camere. All’s well that ends well, nonostante il ritardo, allora? Non proprio così, a guardare più in dettaglio.

Il disegno di legge dedica ampia attenzione ai mercati delle assicurazioni e dei fondi pensione concentrandosi, in numerosi articoli, sull’assicurazione (obbligatoria) per la responsabilità civile per le autovetture e i motoveicoli (RCA). Nella discussione pubblica, l’enfasi è stata particolarmente rivolta all’articolo 3, che prevede che “le imprese di assicurazione [devono praticare] uno sconto significativo rispetto al prezzo della polizza altrimenti applicato” in presenza di una serie di condizioni, tra le quali è comunemente richiamata l’installazione di una “scatola nera” nell’auto del cliente. Più in generale tutte le condizioni considerate riducono, per l’impresa di assicurazione, il costo di risarcire il danno atteso: o perché riducono il danno, oppure perché riducono il costo di valutare il danno, oppure ancora perché, offrendo migliori incentivi ai conducenti, riducono la probabilità che il danno si verifichi. Su questa base, la norma obbliga l’impresa a praticare uno “sconto significativo”.

Per capire in quali anfratti si cela il diavolo è però utile tornare indietro di due decenni. Once upon a time, l’obbligo di assicurazione RCA giustificava polizze e tariffe fissate in via amministrativa. Quando, pur mantenendo l’obbligo, il mercato dell’assicurazione RCA fu aperto alla concorrenza, la possibilità di accaparrarsi i clienti offrendo loro polizze più convenienti appariva desiderabile perché avrebbe spinto le imprese di assicurazione ad avvalersi competitivamente della libertà di disegno delle polizze per controllare truffe e moral hazard, così da ridurre il numero degli incidenti, il costo complessivo dei risarcimenti e, in ultima analisi, i premi.

Questa prospettiva è rimasta tuttavia vuota e la possibilità di concorrere nell’offerta di polizze assicurative RCA non ha portato i benefici attesi per i consumatori: le polizze italiane continuano a essere tra le più alte in Europa. L’argomento tipico del mondo assicurativo è che le tariffe sono rimaste alte perché i costi sono rimasti elevati, per le frequenti truffe e l’elevata probabilità di incidenti (soprattutto in certe zone del Paese) o, ancora, per la difficoltà di ricostruire le responsabilità dell’incidente quando i soggetti coinvolti, come accade con frequenza, non si accordano su una constatazione amichevole. Le imprese che hanno sfruttato i margini di concorrenza lo hanno fatto piuttosto ricercando e selezionando i rischi “migliori”, cioè i clienti caratterizzati a priori da probabilità minori di incorrere in un incidente. Per la teoria economica, quando le probabilità degli eventi avversi sono esogene e date (come nei casi di adverse selection) la concorrenza nella selezione dei rischi “migliori” riduce però il benessere sociale: eventi e danni da risarcire non si modificano, mentre le imprese sprecano risorse nell’attività di selezione. Non era pertanto questo il beneficio che ci si attendeva dalla concorrenza. Ci si attendeva che la tensione competitiva avrebbe spinto le imprese ad adottare strategie che - grazie a un controllo più efficace (reso possibile anche dal disegno delle polizze) di incidenti, truffe e costo di verifica della responsabilità – sarebbero state in grado di ridurre il danno atteso, cioè la probabilità dell’incidente e l’ammontare del danno associato. Ciò non si è invece verificato in generale e, anche quando si è verificato, le conseguenze positive dal punto di vista concorrenziale non si sono realizzate.

Le condizioni richiamate all’articolo 3 del disegno di legge sulla concorrenza rinviano a circostanze che riducono il danno atteso. Che di queste condizioni si occupi una legge potrebbe suggerire di primo acchito che il darsi di quelle circostanze sfugga al controllo delle singole imprese di assicurazione; queste ultime, cogliendone un vantaggio imprenditoriale (ridurre il danno atteso significa ridurre i costi), avrebbero infatti dovuto trovare incentivo a realizzarle e, se non lo hanno fatto, la responsabilità deve essere di qualche impedimento legale che ostacola l’attuazione nel mercato di strategie sanamente competitive che accrescono il benessere di tutti, imprese e consumatori. Ma, nei fatti, nessuna legge o regolamento impedisce a un’impresa di assicurazione di indurre un cliente a mettere nel proprio veicolo una “scatola nera”, oppure un meccanismo elettronico che impedisca “l’avvio del motore a seguito del riscontro di un tasso alcolemico da parte del guidatore elevato”, o ancora alcun’altra delle numerose condizioni contemplate all’articolo 3 del disegno di legge che farebbero diminuire il costo di risarcire il danno atteso. E, difatti, l’articolo 3 non rimuove ostacoli istituzionali a quelle condizioni. Fa un’altra – e ben più grave, e quasi disperante – cosa. Dice che, se le imprese decidono di adottare strategie che rimuovono quegli ostacoli, occorre una norma che imponga alle imprese di farlo con spirito competitivo: se riducono i costi, le imprese devono anche ridurre i prezzi. Dice, in altre parole, che è necessaria una norma che obblighi le imprese a farsi concorrenza. Ma l’idea che una legge a tutela della concorrenza sia una legge che obbliga le imprese a concorrere è da cortocircuito.

Riepilogando. Esistono dispositivi tecnici che, direttamente o per il loro potere incentivante, riducono il costo di risarcire il danno atteso. Dal meccanismo concorrenziale ci si attenderebbe che le imprese, interagendo nel libero mercato, siano naturalmente indotte ad adottarli, in assenza di ostacoli istituzionali. In questo quadro l’intervento di una legge a sostegno della concorrenza potrebbe giustificarsi qualora sia necessario eliminare le barriere istituzionali all’adozione di quei dispositivi, per lasciare le imprese libere di adottarli concorrendo nel mercato. Dalla vicenda descritta emerge invece una norma che vuole produrre in via d’imperio un esito che il meccanismo concorrenziale non realizza, nonostante nulla lo impedisca. In altre parole, la legge sopperisce a una failure del meccanismo concorrenziale. Sopperire a una failure del mercato rientra con pieno diritto tra le ragioni classiche di intervento diretto dello Stato. Solo che, finora, nessuno si era sognato di descriverla come intervento “a tutela della concorrenza e del mercato”; né, più in generale, che di tal sorta possa essere il contenuto più messo in risalto di un disegno di legge a sostegno del mercato e della concorrenza introdotto con fatica con la legge n.99 del 23 luglio 2009 e attuato per la prima volta nei mesi scorsi dopo tanto ritardo.

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