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Stabilità e Enti locali. Quel che resta dell’autonomia. E-mail
di Franco Osculati
24 novembre 2014
La spesa pubblica locale è stabilizzata da qualche anno, salvo l’incognita sulla reali situazioni di qualche partecipata. Rimangono le questioni di qualità. La trasformazione delle Province può offrire un contributo limitando la sovrapposizione di competenze con Regioni e Comuni. Ma il fabbisogno di opere pubbliche si accumula senza sbocchi. Il disegno di legge di stabilità assegna nuovi rigori mascherati da spending review. I rapporti finanziari tra centro e periferia non sono mai stati così contorti e improvvisati.     


1. A fronte dei nuovi “tagli” previsti dal disegno di legge di stabilità per il 2015, le organizzazioni dei Comuni e delle Province, Anci e Upi, hanno reagito, anche nelle audizioni parlamentari, sottolineando che i sacrifici richiesti ai due livelli di governo decentrato sono, ancora una volta, proporzionalmente molto superiori alle riduzioni di bilancio inflitte al governo centrale. E’ un argomento polemico sensato, ma in questo momento meno convincente, dato che il Paese è impegnato in una ridefinizione delle competenze tra centro e periferia. Sono infatti in atto la trasformazione delle Province e la riscrittura del Titolo V della Costituzione. Rispetto alla tendenza del primo decennio del secolo, il pendolo ha invertito la direzione e si va verso un accentramento. Se agli Enti territoriali rimarranno minori funzioni anche i finanziamenti saranno ridimensionati. Naturalmente, però, rimangono le questioni di quantità (non si sta andando oltre il dovuto?) e di coincidenza dei tempi (non si sottraggono finanziamenti prima di cancellare o trasferire competenze?).

Negli ultimi anni gli Enti locali hanno offerto un contributo più che significativo al rallentamento o, meglio, alla riduzione della spesa pubblica primaria. Nel 2009 i Comuni erogavano 63,7 miliardi (prezzi correnti), nel 2012 cinque di meno. Le Province, in pari tempo, scendevano da 12 miliardi a 10,3 e le Regioni, spesa sanitaria esclusa, da 38,2 a 32 miliardi. E’ lecito parlare di una solida stabilizzazione della spesa locale, ma senza dimenticare che lo scotto peggiore è stato pagato dalla spesa in conto capitale che per i tre livelli di amministrazione territoriale passa da 43, 9 miliardi a 28,2. Se i bilanci devono ridursi, anche dal punto di vista politico il punto di minor resistenza sono gli investimenti. L’ennesima dimostrazione di questa regola si è avuta nelle scorse settimane, quando di fronte ad una nuova richiesta ai Comuni di finanziamento dello Stato mascherata da spending review (vedi oltre), l’Anci si è affrettata a proporre un emendamento soppressivo della limitazione alla spesa corrente.

Le Amministrazioni territoriali hanno anche partecipato al calo degli occupati nel settore pubblico in misura di circa 70.000 addetti su una decrescita totale di 260.000 (dal 2007 al 2012).

Riguardo ai dati di spesa pubblica locale e di occupazione, soprattutto in Province e Comuni, rimane sempre un dubbio su quanto sia uscito dalla contabilizzazione degli Enti e sia entrato in quella, ancora diversa e meno trasparente, degli organismi partecipati (spa, srl, aziende speciali, fondazioni e altro). Tuttavia, mentre è probabile che negli ultimi anni sia diminuito il fenomeno delle esternalizzazioni verso soggetti satellite, l’andamento recente delle macro grandezze della finanza locale lascia intendere che lo sforzo maggiore che dovrebbe essere affrontato non è più sulle quantità ma sulla qualità, non solo circa il rapporto corrente/conto capitale ma anche all’interno della spesa corrente.

2. Nel 2013 la spesa corrente totale delle Province era scesa a 7,6 miliardi. Si può ragionevolmente supporre che i preventivi 2014 non si siano scostati da tale importo. Nell’aprile scorso, però, il decreto 66 di introduzione e finanziamento degli “80 euro” impone alle Province di contribuire per 444,5 milioni. Per esempio, Pavia (che ha una situazione media, né florida, né disastrata) partecipa per 3,6 milioni da reperire a metà anno da un bilancio corrente di 61 milioni. Il decreto indicava minuziosamente le voci da cui recuperare gli importi richiesti, ma i risparmi si sono rivelati assai problematici e in tanti casi le Amministrazioni hanno fatto fronte alle richieste dello Stato utilizzando l’avanzo di amministrazione.

Con il 66 la spesa del complesso delle Province scende verso i 7 miliardi, che è una quota che lo stesso decreto consolida verso il basso per il 2015 e anni successivi, prevedendo un contribuito non più di 444,5 ma di 510 milioni. Interviene la legge di stabilità (art. 35, comma 13) che aggiunge un miliardo per il 2015, due per il 2016 e tre per il 2017. Grosso modo, in quell’anno, rispetto al 2013 e all’iniziale 2014, il bilancio delle Province sarà dimezzato.

Nel settore provinciale è già in atto un meccanismo di perequazione complessivamente negativo per circa 200 milioni (che introita lo Stato). Questo elemento, unitamente al meccanismo del 66 e della Legge di stabilità, integra un rapporto autoritario tra Stato e Autonomie, nel quale queste sono assoggettate al ruolo di esattore per conto del primo. A nulla vale che la Legge di stabilità usi l’espressione “Le Province e le Città metropolitane concorrono al contenimento della spesa pubblica attraverso una riduzione della spesa corrente” (per gli importi miliardari ora segnalati). L’Upi rileva che partendo dal livello di spesa corrente 2013, applicando il 66 e la Legge di stabilità, al netto di oneri per il personale e per il servizio del debito, le Province non potranno spendere nel 2015 più di 2 miliardi.     

Queste cifre e queste proiezioni potrebbero avere un senso (limitatamente al 2015) soltanto se mutasse il novero delle competenze. Infatti, sia la “Legge Del Rio” (56/2014), sia la legge di stabilità  stabiliscono un perimetro essenziale e limitato: programmazione e tutela ambientale, strade e “gestione dell’edilizia scolastica” (espressione che a taluno è sembrata escludere l’investimento). Tuttavia, il taglio (insensato per il 2016 e il 2017) appare assai impegnativo anche se il passaggio dalle attuali competenze a queste tre sole fosse fulmineo. Ciò che non sarà, anche perché bisogna ricollocare circa 20.00 addetti. E’ comunque evidente che le Province (quelle non ancora trasformate farebbero bene a chiedere il commissariamento a fine anno) dovranno da subito abbandonare ogni impegno su campi come turismo, sport, cultura, assistenza sociale. Con ottimismo si può ritenere che le Regioni continuino a finanziare gli interventi provinciali in materia di agricoltura, nonché, ai livelli attuali, i trasporti interurbani. Ci si domanda però quale sorte subiranno i servizi per l’impiego ora provinciali (l’agenzia nazionale ventilata dal Jobs Act?), uno strumento irrinunciabile per politiche che, come minimo, dovrebbero essere in testa alle preoccupazioni dei governanti, visto che in Italia ci sono almeno sette milioni di persone in disagio occupazionale.

3. La situazione dei Comuni solo in parte è simile a quella delle Province. Per queste gli spazi di incremento della pressione fiscale sono praticamente esauriti. Il gettito della principale fonte di entrata provinciale (l’imposta sulle assicurazioni automobilistiche), ora pari a 2,6 miliardi, corrisponde al massimo dell’aliquota consentita (salvo che in pochissimi casi). Per i Comuni non tutte le aliquote e le tariffe sono già al massimo, senza dire che già si parla di un nuovo restyling dell’imposta immobiliare, la quale nella versione Imu ha fruttato, nel 2013, 20,1 miliardi.

Ad ogni buon conto, gli importi e i rapporti sono diversi, impervi ma non drammatici. I Comuni nel 2013 erogavano spesa corrente per 55,5 miliardi. Il decreto 66  ha chiesto un contributo di 375,6 milioni per il 2014 e di 563,5 milioni per gli anni dal 2015 al 2017. La legge di stabilità aggiunge per il prossimo anno un contributo di 1,2 miliardi, sempre mascherato da spending review, ma comunque acquisito dallo Stato attraverso una riduzione di pari importo del Fondo di solidarietà comunale (art. 35, comma 16). Tale Fondo è stato a suo tempo quantificato con surreale minuzia in 6.547.114.923,12 euro, di cui 4,7 miliardi recuperati dall’Imu (legge 228/2012, comma 380 ter). E’ quindi lecito chiedersi se il taglio, non enorme in rapporto alla spesa totale, non diventi più che critico se concentrato sulla perequazione.

Dal 2015 gli Enti locali dovranno seguire criteri contabili di maggiore prudenza (con obbligo di accantonamenti per crediti di dubbia sostanza) che se per le Province non sono destinati ad impattare granché sulla possibilità di spesa, per i  Comuni dovrebbero determinare un ulteriore calo delle spese superiore ai due miliardi. Considerando anche questi, l’Ifel stima che i sacrifici complessivi per i  Comuni nel 2015 saranno pari a 3,7 miliardi.

4. Nel complesso, il meno che si possa dire è che la parte della legge di stabilità 2015 riguardante gli Enti locali si colloca nell’area depressiva della manovra. Nell’evitare il ridimensionamento di taluni servizi difficilmente potranno andare in aiuto le Regioni alle quali è richiesto un contributo di 4 miliardi. Dal punto di vista del sostegno alla domanda aggregata, non si sa se gli effetti derivanti dal contenimento della spesa locale, e di probabile aumento della pressione fiscale e tariffaria, potranno essere compensati dalla parte in deficit della manovra, parte che al primo passaggio a Bruxelles è stata ridotta (a 5,9 miliardi).

Gli interventi proposti sulla finanza locale contengono un elemento di consonanza con l’unica riforma strutturale in atto nel settore, la trasformazione delle Province, ma limitatamente al fatto che, se esse perdono competenze, è razionale che rinuncino a qualche finanziamento. Ma di quali e quanto delle une e degli altri è attualmente molto incerto.

I rapporti finanziari tra centro e periferia rimangono di difficile decifrazione, imprevedibili e sostanzialmente autoritari. Non mancano aspetti paradossali. Per esempio, si cambiano senza discussione gli importi complessivi della perequazione, ma si sfornano indici specifici per ogni Ente (i fabbisogni standard) alla dodicesima cifra decimale. C’è anche, immancabile, il ritorno della vecchia politica. La normativa vigente vieterebbe ai Comuni dal 2015 di utilizzare i proventi degli oneri di urbanizzazione per spese correnti. Negli ultimi lustri, la prospettiva di impiegare tali proventi nelle spese di funzionamento ha indotto molti sindaci a largheggiare, in sede di piano regolatore, nella cementificazione del proprio territorio. La Penisola si sta sfaldando anche per questo, ma nel recente congresso dell’Anci è ancora emerso che di un uso maggiormente meditato degli oneri di urbanizzazione se ne riparlerà un’altra volta.
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