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Il Governo interviene sulle sliding doors dei magistrati E-mail
di Marco Macchia
07 agosto 2014

Lo svolgimento di incarichi esterni da parte dei magistrati può pregiudicare la funzionalità degli uffici giudiziari e ostacolare l’efficienza dell’amministrazione della giustizia, in particolare quando coinvolge un numero elevato di soggetti. Con il decreto legge n. 90 del 2014, il Governo interviene sulla materia stabilendo l’obbligatorietà del collocamento in fuori ruolo tutte le volte in cui l’incarico extragiudiziario è di supporto o di cooperazione alla formazione dell’indirizzo politico, ossia è un incarico fiduciario negli uffici di diretta collaborazione. La misura va apprezzata? Il modo in cui opera è convincente? 

 

Non è senza inconvenienti per il potere giurisdizionale quello che, tra addetti ai lavori, viene chiamato fenomeno delle sliding doors, laddove per porte girevoli si indicano i cambi di casacca di un giudice, il quale, pur mantenendo legami con l’ambiente giudiziario, assume incarichi estranei ai compiti di istituto. Non si tratta di casi isolati, basti pensare che, tra le fila dei magistrati amministrativi (per citare l’ordinamento più controverso su tale profilo), nel 2013 il Consiglio di presidenza – organo di autogoverno della giustizia amministrativa – ha autorizzato complessivamente 258 incarichi extragiudiziari, di cui 144 nel primo semestre e 114 nel secondo semestre. Ovviamente solo alcuni di essi sono incarichi di cooperazione alla formazione dell’indirizzo politico, molti sono attività di docenza, collaborazioni in qualità di esperto nell’ambito di dipartimenti ministeriali o di strutture tecniche di missione, ovvero di componente di gruppi di lavoro, o di consigliere giuridico presso autorità indipendenti. È chiaro che lo svolgimento di incarichi esterni, in particolare quando coinvolge un numero elevato di soggetti, può pregiudicare la funzionalità degli uffici giudiziari e ostacolare la realizzazione di obiettivi di efficienza e di efficacia dell’amministrazione della giustizia.

A destare maggiore preoccupazione, tuttavia, sono i possibili pregiudizi all’indipendenza e all’imparzialità del giudice, derivanti dall’assegnazione contestuale di compiti giudiziari e compiti amministrativi, sino ad arrivare al rischio che il magistrato sia chiamato a giudicare scelte di governo di cui lui stesso si sia fatto artefice o promotore. Se è vero che, per un verso, l’incarico extragiudiziario permette all’amministrazione di acquisire una specifica professionalità utile per le funzioni assegnate, per l’altro, deve pur parallelamente preservarsi la regola costituzionale dell’imparzialità del giudice, rispetto alla quale è inibita alla radice qualunque coincidenza tra “controllore” e “controllato”.

Per garantire effettivamente l’indipendenza occorre il collocamento fuori ruolo del magistrato, al fine di evitare che i compiti amministrativi a lui assegnati siano svolti contemporaneamente all’attività giudiziaria. La legge anticorruzione (n. 190 del 2012) lo aveva previsto come obbligatorio per tutti gli incarichi presso istituzioni, organi ed enti pubblici, nazionali ed internazionali, attribuiti in posizioni apicali o semi-apicali, tra cui anche la titolarità dell’ufficio di gabinetto. Con il decreto legge n. 90 del 2014 (art. 8), il Governo novella la citata normativa anticorruzione e ne amplia significativamente il raggio d’azione, includendovi qualunque incarico, comunque denominato, negli uffici di diretta collaborazione. D’ora in poi – salvo modifiche apportate dalla legge di conversione – per gli incarichi di consigliere giuridico, di capo o componente dell’ufficio legislativo, di esperto nelle strutture di staff del vertice politico, a prescindere dal tempo di impiego e dall’onerosità dell’impegno, affidati a magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari, o ad avvocati dello Stato, sarà necessario il contestuale collocamento in posizione di fuori ruolo, che dovrà permanere per tutta la durata dell’incarico. Anzi, anche quelli in corso alla data di entrata in vigore della norma cessano di diritto se nei trenta giorni successivi non viene adottato il provvedimento di collocamento in posizione di fuori ruolo.

Qualunque incarico in un ufficio di diretta collaborazione, in questo modo, concorre al raggiungimento della soglia massima consentita individualmente al magistrato: non sarà possibile superare complessivamente, nell’arco dell’intero servizio, i dieci anni di “fuori ruolo”. Né si potrà aggirare questo vincolo mediante il ricorso all’istituto dell’aspettativa, utilizzata in alcuni casi per arginare tale limite decennale, introdotto dalla legge anticorruzione. Quanto all’ambito di applicazione, tale disciplina vale per le strutture di diretta collaborazione delle amministrazioni centrali e degli enti territoriali, come regioni e comuni, meno per le autorità indipendenti, in cui non esistono veri e propri uffici di coordinamento e di supporto degli organi di indirizzo politico (mancando, appunto, un vertice “politico”), salvo interpretazioni estensive. Non si applica, invece, agli incarichi di membro di Governo, alle cariche elettive, anche presso gli organi di autogoverno, e ai componenti delle Corti internazionali comunque denominate.

Il decreto impone anche la pubblicazione sui siti istituzionali dei dati sulla produttività di magistrati e avvocati dello Stato, ossia le relative statistiche annuali nella disponibilità degli organi di autogoverno, nonché un documento riassuntivo dei periodi di assenza dei magistrati riconducibili all’assunzione di incarichi conferiti. Se l’obbligatorietà del fuori ruolo ovvia alle situazioni di conflitto di interesse tra le funzioni esercitate presso l’amministrazione di appartenenza e quelle esercitate in ragione dell’incarico ricoperto all’esterno, tale misura di trasparenza è improntata, invece, all’esigenza di promuovere un controllo generalizzato della collettività, tale da prevenire posizioni opache e non rendicontabili all’esterno.

Quali sono le implicazioni pratiche dell’intervento governativo? In primo luogo, dilatando le fattispecie in cui è obbligatorio il collocamento in posizione di fuori ruolo, il Governo pone un freno alle “carriere parallele” dei magistrati, che prendono forma al di fuori degli uffici giudiziari. In secondo luogo, dovrebbe andare a ridursi il numero dei magistrati o degli avvocati dello Stato impiegati negli uffici di diretta collaborazione, con la conseguenza di ripristinare gli organici e migliorare la funzionalità degli uffici giudiziari, alleggerendone il carico (di norma chi rimane in servizio si sobbarca l’onere del lavoro di chi è fuori ruolo). La norma innalza, infatti, il “costo” ad accettare incarichi di questo tipo, perché, da un lato, rende necessaria l’adozione del provvedimento di collocamento in fuori ruolo, da parte del relativo organo di autogoverno e, dall’altro, implica che ogni incarico vada ad intaccare il limite massimo temporale consentito. Ciò favorisce il ricambio e la turnazione, senza danni in termini di perdita di expertise per l’amministrazione che si avvale di contributi esterni.

Complessivamente la misura governativa sembra individuare un giusto trade-off tra il vantaggio, rappresentato dall’arricchimento di esperienze e conoscenze derivanti al magistrato, nonché dall’utilità delle competenze tecnico-giuridiche di cui si serve l’ente presso cui viene svolto l’incarico, e l’aggravio, consistente nel pericolo di pregiudicare temporaneamente l’indipendenza e l’imparzialità del giudice e di attenuare la portata del principio di separazione dei poteri. Certo le tecniche di elusione sono sempre in agguato. Le amministrazioni potrebbero camuffare l’incarico di “consigliere giuridico”, dentro l’area della diretta collaborazione, con un incarico di “esperto” presso un dipartimento o una direzione ministeriale, che non sarebbe coinvolto dalla misura considerata, a prescindere dalle mansioni effettivamente svolte. Ma per far fronte a una tale criticità non serve intervenire sulla norma, così da renderla omnicomprensiva, bensì occorre rivedere profondamente la cultura amministrativa che muove la macchina pubblica.

 

 

 

 

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