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Il Clean Power Plan di Obama: the times they are a-changin’? E-mail
Ambiente ed Energia
di Caterina Mariotti
07 agosto 2014
Il 2 giugno 2014 la Environmental Protection Agency statunitense (EPA) ha presentato il Clean Power Plan, proponendo un taglio alle emissioni di CO2 provenienti dalle centrali elettriche. Il target è una riduzione del 30% rispetto ai livelli del 2005 entro il 2030. Il piano mira quindi a portare le emissioni delle centrali elettriche a un livello di circa 1.691 milioni di tonnellate rispetto alle 2.416 del 2005. La misura, adottata dall’EPA in base alla Section 111(d) del Clean Air Act, la legge federale sull’inquinamento dell’aria, è al momento una proposta: l’EPA riceverà i commenti degli stakeholders fino al 16 ottobre 2014, mentre il testo definitivo è previsto per giugno 2015. Tra misura proposta e misura finale potranno intervenire cambiamenti anche incisivi.

Una volta che il programma sarà definitivo, gli Stati dovranno sottoporre i propri piani di attuazione entro il 2016, con possibili estensioni fino al 2018. La final rule sarà inoltre ancora “vulnerabile”: sarà esposta ad attacchi in via giudiziaria, allo stop di una possibile Amministrazione Repubblicana nel 2017 (quando sarà ancora in corso la fase di presentazione e valutazione dei piani statali) e a un’azione del Congresso che intervenga, a monte, su estensione e limiti dell’autorità dell’EPA nella regolamentazione dei gas serra. Il Clean Power Plan è un tassello del Climate Action Plan, annunciato nel giugno 2013, che delinea una serie di azioni che l’Amministrazione si propone di adottare per contrastare il cambiamento climatico.

 

La proposta, accolta, sul piano internazionale, come una delle mosse più audaci mai compiute da un governo USA sul fronte del contrasto al cambiamento climatico, ha generato una prevedibile ondata di critiche da parte di conservatori e mondo dell’industria. Il Partito Repubblicano ha prospettato gli usuali scenari catastrofici, per cui la misura avrà effetti devastanti sull’economia, metterà a rischio posti di lavoro e causerà aumenti vertiginosi delle bollette. Secondo il Presidente dell’Heartland Institute, un’organizzazione di Chicago scettica sul cambiamento climatico, “Per quando l’EPA avrà finito, milioni di americani staranno congelando al buio”. Il piano è stato invece accolto positivamente dagli ambientalisti, che hanno però ritenuto il taglio del 30% rispetto al 2005 poco ambizioso.

Secondo chi scrive, il giudizio è positivo per le possibili ripercussioni del programma a livello politico, mentre l’analisi dei contenuti della normativa consente di rilevare tre criticità.

 

Il piano politico: la rilevanza sul fronte interno e su quello internazionale

 

Negli Stati Uniti manca una legislazione federale sul riscaldamento globale. Con l’Amministrazione Obama il tema ha acquisito negli anni centralità nel dibattito politico; tuttavia, fino ad oggi, a questa rinnovata attenzione non era corrisposto un così significativo intervento normativo (l’EPA ha già adottato interventi più settoriali in materia di gas serra: sono già in vigore standard per i veicoli leggeri, adottati nel 2010, mentre sono ancora a livello di proposta gli standard per le nuove centrali elettriche presentati nel 2013). Il fallimento del Waxman-Markey bill, approvato alla Camera nel 2009 e arenatosi in Senato, è stato imputato non solo all’opposizione irremovibile dei Repubblicani e all’ostilità dei Democratici legati agli Stati dipendenti dal carbone, ma anche allo scarso sostegno fornito da Obama. Con il Clean Power Plan, invece, il Presidente rompe con la storica inazione statunitense in tema di cambiamento climatico e reagisce all’immobilismo congressuale servendosi dei poteri attribuiti all’Amministrazione dal Clean Air Act, aggirando il Congresso.  

 

A livello politico, la mossa di Obama potrebbe produrre due ordini di conseguenze: sul piano interno, il piano potrebbe indurre gli Stati ad avvalersi degli strumenti di mercato per il contrasto del cambiamento climatico; sul piano internazionale, va considerato se e quanto la misura possa smuovere le negoziazioni in vista del nuovo accordo sul clima previsto per il 2015.  Nel dicembre 2011, infatti, le Parti della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (United Nations Framework Convention on Climate Change o UNFCCC) hanno adottato la Durban Platform for Enhanced Action, che ha dato il via alle negoziazioni volte all’elaborazione di un nuovo accordo internazionale sul cambiamento climatico per il periodo post-2020.

 

In merito al primo aspetto, relativo agli strumenti di mercato, va premesso che il Clean Power Plan stabilisce per ciascuno Stato USA un obiettivo calcolato in termini di tasso di emissioni. Per raggiungere il proprio obiettivo, ogni Stato deve elaborare un piano scegliendo tra una pluralità di opzioni. Viene lasciato, quindi, un ampio grado di flessibilità agli Stati, che possono presentare anche piani multi-statali. Questa libertà di scelta lascia aperta la possibilità di avvalersi di strumenti di mercato e, in particolare, di sistemi di cap-and-trade.

Gli strumenti di mercato sono quei meccanismi che associano un prezzo alle emissioni inquinanti, lasciando alle imprese la scelta fra ridurre le proprie emissioni o pagare il prezzo ad esse associato. Ciò può avvenire attraverso l’imposizione di una tassa sulle emissioni o attraverso l’istituzione di un sistema di cap-and-trade, in cui a ciascuna fonte inquinante vengono assegnate quote di emissione che possono essere vendute o acquistate. Attualmente negli Stati Uniti sono in funzione due sistemi di cap-and-trade: la Regional Greenhouse Gas Initiative (che include nove stati del Nord-Est) e il mercato delle emissioni istituito in California.

Fallito il tentativo di introdurre un sistema nazionale di cap-and-trade, negli USA l’attenzione si è spostata sulla tassazione delle emissioni: tuttavia, al momento non sembrano esserci prospettive concrete per l’adozione di una legge federale in materia. Con il Clean Power Plan si apre la possibilità che gli Stati ricorrano al cap-and-trade per abbassare i costi di compliance, unendosi ai programmi già esistenti o creandone di nuovi. Anche su questo aspetto, quindi, l’azione dell’Amministrazione potrebbe superare l’inconcludenza del Congresso. Inoltre, secondo la logica degli strumenti di mercato l’ampliamento del numero di partecipanti amplifica le possibilità di efficienza economica offerte da questi meccanismi. Di conseguenza, i sistemi già esistenti beneficerebbero dall’ingresso di nuovi Stati.

 

Sul piano internazionale, Obama punta a rafforzare la posizione USA nelle negoziazioni sul cambiamento climatico. Sicuramente si tratta di una mossa rilevante in termini di credibilità e un passo avanti verso il mantenimento dell’impegno di ridurre le emissioni di gas serra del 17% rispetto al 2005 entro il 2020, annunciato da Obama nel 2009 a Copenhagen durante la 15esima Conferenza delle Parti della UNFCCC.

Punto cruciale sarà la reazione di alcuni dei Paesi in via di sviluppo, finora esentati da vincoli internazionali di riduzione delle emissioni. Il principio delle responsabilità comuni ma differenziate, principio cardine della UNFCCC, si è tradotto, nel Protocollo di Kyoto, in una rigida separazione fra Paesi industrializzati e Paesi in via di sviluppo, con la previsione solo per i primi di specifici obblighi di riduzione. Questo assetto è ormai evidentemente inadeguato rispetto a quanto necessario per contrastare il riscaldamento globale. Gli Stati Uniti si oppongono da sempre all’imposizione di vincoli solo in capo ai Paesi industrializzati. L’Unione europea, dopo aver accettato l’impostazione di Kyoto, ha successivamente avvicinato la sua posizione a quella statunitense, sollecitando un coinvolgimento concreto delle economie emergenti. Ora, l’intervento di Obama fa sì che queste ultime non possano più citare l’inazione statunitense come alibi, e si affianca al nuovo approccio europeo nella spinta verso un accordo internazionale che comporti impegni vincolanti anche per Paesi come Cina e India, la cui partecipazione agli sforzi di contrasto è ormai imprescindibile. Rimane da vedere quanto questa pressione possa portare a risultati concreti.

 

Tre fattori di perplessità

 

Sul piano giuridico, dal punto di vista della tutela ambientale, una prima criticità riguarda il target prescelto: il 30% rispetto ai livelli del 2005 entro il 2020. Va considerato che, dopo un picco nel 2007, si è verificato negli Stati Uniti un calo significativo di emissioni dovuto soprattutto alla crisi economica e alla disponibilità di gas naturale a basso costo grazie all’impiego della fratturazione idraulica o fracking. La scelta del 2005 come anno di riferimento, invece di un anno più recente con livelli di emissioni inferiori, è stata molto criticata: come nota Matthew Philips di Bloomberg Businessweek, una riduzione del 30% rispetto al 2005 equivale a un taglio di circa il 20% rispetto al 2012. Inoltre, dato che le emissioni provenienti dalle centrali elettriche sono già diminuite del 15% tra il 2005 e il 2012, l’obiettivo del piano di Obama è stato in realtà già raggiunto per metà. In termini di contrasto al cambiamento climatico, secondo Climate Action Tracker (un sito web che valuta le azioni dei Paesi sul riscaldamento globale gestito dalle organizzazioni di ricerca Ecofys, Climate Analytics e Postdam Institute for Climate Impact Research) la misura di Obama risulta insufficiente rispetto agli impegni di Copenhagen. Il World Resources Institute, un’organizzazione non-profit che si occupa di ambiente, ritiene però che gli USA abbiano ancora la possibilità di rispettare i propri impegni con una “piena e ambiziosa” attuazione del Climate Action Plan. Il periodo di public comment vedrà sicuramente gli ambientalisti spingere per un inasprimento delle norme: resta da vedere quanto l’EPA sarà recettiva.

 

Sempre in tema di tutela dell’ambiente, una seconda questione riguarda le conseguenze che la politica di Obama potrebbe avere sul ricorso ad altre fonti energetiche. Innanzitutto, si prevede che il piano stimolerà ulteriormente il passaggio, già in corso, dal carbone al più economico gas naturale. Questa prospettiva non è priva di aspetti problematici. Il gas naturale genera la metà di emissioni di CO2 rispetto al carbone a parità di energia prodotta, e per questo negli USA il maggior ricorso a questa fonte ha contribuito alla riduzione delle emissioni negli ultimi anni. Tuttavia, si tratta sempre di un combustibile fossile e la sua disponibilità come sostituto del carbone ridurrebbe gli incentivi alla ricerca e all’impiego di tecnologie pulite. Inoltre, il problema delle fughe di metano durante l’estrazione di gas naturale tramite fracking mette a rischio i benefici derivanti dal minore potere inquinante del gas naturale rispetto al carbone: il metano, infatti, ha un potenziale inquinante in termini di effetto serra molto maggiore rispetto alla CO2. Tra le alternative al carbone c’è inoltre l’energia nucleare; sul tema, il Climate Law Blog del Columbia Center for Climate Change Law nota che il piano dell’EPA incentiva gli Stati a mantenere in attività vecchi impianti nucleari invece di disattivarli.

 

Un altro aspetto potenzialmente problematico concerne il modularsi della normativa rispetto agli Stati. Come esposto sopra, il programma assegna target statali e attribuisce agli Stati il compito di elaborare piani per raggiungere i rispettivi obiettivi. Questa differenziazione, afferma l’EPA, consente di tener conto delle diverse circostanze degli Stati e limitare l’impatto sull’economia.

È stato notato che questo sistema potrebbe tradursi in un una molteplicità di approcci diversi, con effetti negativi per le imprese, e potrebbe facilitare la resistenza degli Stati più ostili. Nel complesso, però, la flessibilità va accolta positivamente. In primo luogo, questa impostazione rende sicuramente la normativa più digeribile economicamente e politicamente. Inoltre, negli USA la regolamentazione sul cambiamento climatico è già caratterizzata da un quadro complesso e incerto: a fronte del vuoto legislativo federale sono infatti nate una molteplicità di iniziative sub-federali. Con il Clean Power Plan, invece, le azioni statali si inserirebbero per la prima volta in un quadro normativo unitario. Va poi considerato che, come già esposto sopra, questa flessibilità dà una nuova chance all’impiego di strumenti di mercato per combattere i gas serra.

 

Tra tutela dell’ambiente e interessi economici: i margini di miglioramento della nuova misura

 

In conclusione, la mossa di Obama è sicuramente significativa in quanto rompe l’immobilismo del Congresso: se coraggiosa politicamente, sembra esserci un margine di miglioramento sul piano della tutela dell’ambiente. Tutte le misure votate a contrastare il cambiamento climatico, come quella statunitense, per essere accettate sul piano politico, devono essere necessariamente modulate nell’ottica di un adeguato bilanciamento tra protezione dell’ambiente e tutela di interessi economici. Ebbene, chi scrive ritiene che la normativa adottata recentemente dall’EPA, per come è stata concepita, presenti elementi sufficienti perché il target di riduzione delle emissioni scelto – del 30% rispetto ai livelli del 2005 – possa essere rivisto e, in ultima istanza, modificato nella final rule. Con ciò si intende affermare che l’impianto del Clean Power Plan permetterebbe un rafforzamento degli obiettivi di riduzione delle emissioni senza mortificare eccessivamente lo sviluppo economico statunitense. Il piano di Obama, infatti, è strutturato in modo tale da tener conto delle esigenze dei singoli Stati federati. In primo luogo, a ciascuno di essi è attribuito un target specifico, tenuto conto della rispettiva situazione economica ed energetica: si va da una riduzione del 19% per il Kentucky, economicamente dipendente dal carbone, all’84% per il “virtuoso” Stato di Washington. In più, spetta a ciascuno Stato elaborare una strategia per il raggiungimento del proprio obiettivo. La possibilità di avvalersi di sistemi di cap-and-trade offre, peraltro, un’ulteriore occasione di diminuzione dei costi di adeguamento. Infine, va ribadito che la riduzione prevista dal piano è stata già raggiunta per metà in ragione, come si è detto, della crisi economica, del maggior ricorso al gas naturale e di miglioramenti in termini di efficienza energetica.

In conclusione, esistono le premesse affinché il piano di Obama, oltre a rappresentare un significativo mutamento di prospettiva sul piano politico, porti ad un radicale cambiamento di approccio in tema di contrasto al cambiamento climatico dal punto di vista della tutela dell’ambiente. Ciò potrà realizzarsi, tuttavia, solamente a condizione che il target di riduzione delle emissioni ad effetto serra sia più ambizioso e incisivo di quello attuale.

 

 

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