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Il d.l. 90/2014: la pubblica amministrazione tra efficienza e passaggio generazionale E-mail
di Giacomo Barbetta
07 agosto 2014
Il rinnovamento della pubblica amministrazione passa anche attraverso un cambiamento generazionale capace di apportare idee e competenze nuove, senza tralasciare la via già intrapresa dell’incremento di efficienza ed efficacia dell’azione pubblica. La sfida è importante e per questo non priva di ostacoli. Il lavoro pubblico, già oggetto, negli ultimi anni, di diverse azioni di riforma, è di nuovo sotto la lente del legislatore che è intervenuto con il decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, contenente “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari”, in corso di conversione. Questo provvedimento si inquadra in un più ampio programma che prevede anche un Disegno di legge delega al Governo per la riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche.

 

 

Il decreto, al Capo I, tocca vari ambiti della disciplina del lavoro nelle pubbliche amministrazioni. Si va dalle norme e di ampia portata, destinate ad avere un impatto sullo stock di personale pubblico (articoli 1 e 3) e sulla sua gestione (articoli dal 4 all’8 e articolo 11), a quelle più circoscritte, relative agli incarichi e al trattamento economico di alcune categorie di personale (articoli 2, 9 e 10) e ad altri aspetti di natura ancora più particolare (articoli 12-15).

I commi 1 e 5 dell’articolo 1 prevedono, rispettivamente, l’abrogazione di tutte le disposizioni che disciplinano il trattenimento in servizio (di cui all’articolo 16 del D.Lgs. 503/1992 e s.m.i.) e l’estensione ad altre categorie di personale (quello delle autorità indipendenti e dirigenti medici di struttura complessa) dell’ambito applicativo dell’istituto della risoluzione unilaterale del contratto nei confronti dei dipendenti che abbiano maturato i requisiti pensionistici. La finalità, come emerge dalla Relazione al disegno di legge di conversione, è quella di “favorire il ricambio generazionale in un momento di crisi del sistema economico nel suo complesso e di blocco delle assunzioni”. Tuttavia, la consistente presenza di previsioni derogatorie (rivolte soprattutto al personale delle magistrature e delle forze armate) e la genericità nella formulazione della norma di copertura finanziaria, che fa riferimento a non meglio precisati obiettivi di aumento dei risparmi attesi dalla spending review, rischiano di limitare gli effetti attesi.


Anche l’articolo 3 va letto nella prospettiva di un effettivo ringiovanimento della pubblica amministrazione italiana che un recente studio dell’ARAN colloca tra le più “vecchie” d’Europa. L’affievolimento dei limiti imposti al turn over in diversi comparti del settore pubblico, anche negli  enti territoriali (60% nel biennio 2014-2015, 80% nel biennio 2016-2017, 100% nel 2018), prevista in questa disposizione, può essere considerata, infatti, la via per realizzare i nuovi ingressi di personale, con un occhio rivolto, però, alla sostenibilità delle spese e all’equilibrio dei conti. In particolare qui il legislatore realizza due operazioni. La prima, di semplificazione normativa riunificando il regime del turn over, salvo alcune eccezioni, in un unico articolo. La seconda, di carattere tecnico, eliminando il cosiddetto “limite capitario” (percentuale di personale cessato l’anno precedente) e mantenendo il solo criterio basato sui risparmi di spesa fissati nella normativa vigente. Detto diversamente, prima dell’emanazione del decreto il turn over trovava un doppio limite, di spesa complessiva ed in relazione al numero dei cessati; ad oggi, invece, permane solo quello della spesa complessiva.

 

Tuttavia, il fatto che la norma faccia specifico riferimento al personale cessato “di ruolo”, cioè alle sole risorse previste dalla pianta organica (e non anche ai comandati e tempo determinato come nella normativa precedente), limita la base di calcolo sulla quale vengono realizzate le stime di risparmio e, conseguentemente, le previsioni di spesa per le assunzioni. Ulteriore aspetto critico, inoltre, riguarda la previsione di regimi derogatori, con rinvio alle normative di settore, per comparti rilevanti dal punto di vista numerico (Scuola e Corpi di polizia).

Passando ora alle previsioni sulla “gestione” del personale, è possibile distinguere tra norme che, in senso positivo, rivedono, modificano ed integrano alcuni istituti e disposizioni a contenuto negativo che, al contrario, impongono limiti e divieti.

Tra le prime si possono annoverare quelle relative all’istituto della mobilità obbligatoria e volontaria (articolo 4) e all’assegnazione di nuove mansioni (articolo 5) finalizzata al ricollocamento di personale “in disponibilità”. In merito, bisogna ricordare che, secondo la normativa vigente, le assunzioni rimangono comunque subordinate all’espletamento delle procedure di mobilità e alla verifica dell’impossibilità di ricollocare il personale in disponibilità iscritto nell’apposito elenco.

In tema di mobilità, di seguito le principali novità e alcuni aspetti critici.

1)               La possibilità di operare trasferimenti di personale con “qualifiche corrispondenti” tra sedi centrali di differenti Ministeri, Agenzie ed Enti pubblici, anche in mancanza dell’assenso dell’amministrazione di appartenenza, a condizione che l’amministrazione di destinazione abbia una percentuale di posti vacanti superiore a quella di provenienza. La criticità, messa in evidenza anche in sede di Relazione illustrativa, si riferisce alla mancanza di previsioni in tema di equiparazione, ai fini della mobilità, dei profili professionali ed economici del personale appartenente a diversi comparti.

2)               La statuizione per cui le sedi delle amministrazioni, ubicate nel territorio dello stesso comune o a una distanza inferiore a cinquanta chilometri dalla sede di prima assegnazione, costituiscono medesima unità produttiva (ai sensi dell’art. 2103 del codice civile), all’interno della quale i dipendenti sono tenuti a prestare la loro attività lavorativa.  I limiti chilometrici e territoriali imposti agli “spostamenti” di personale, tuttavia, sembrano costituire un ostacolo alla riallocazione delle risorse in diverse aree del Paese caratterizzate da situazioni di squilibrio (carenza al Nord, sovraffollamento degli uffici al Centro e al Sud).

3)               L’istituzione di un fondo destinato al miglioramento dell’allocazione del personale pubblico, volto a favorire i processi di mobilità. L’incertezza sull’effettiva operatività della disposizione, in questo caso, è dovuta al fatto che l’individuazione dei criteri di utilizzo delle risorse del costituendo fondo, sono rimessi ad un successivo DPCM.

L’articolo 5, relativo alla ricollocazione del personale in disponibilità, rileva per le modifiche introdotte all’articolo 34 del D.Lgs. 165/2001. Degna di particolare nota, anche da un punto di vista sociale, risulta la previsione secondo la quale, al fine di ampliare la possibilità di ricollocamento, questo può avvenire, su istanza dell’interessato, anche in una qualifica o posizione economica inferiore. Questo “demansionamento legittimo” con decurtazione della retribuzione (in deroga all’articolo 2103 del codice civile) mira a prevenire conseguenze più gravi quali il licenziamento, previsto nel caso in cui la “messa in disponibilità” del dipendente si protragga oltre i ventiquattro mesi.

Nel gruppo di norme precedentemente indicate “a contenuto negativo”, invece, possono essere ricomprese quelle che prevedono: il divieto di incarichi dirigenziali a soggetti in quiescenza (articolo 6); la riduzione del 50%, per ciascuna sigla, dei distacchi, delle aspettative e dei permessi sindacali (articolo 7); la parziale rimodulazione (articolo 8) della disciplina degli incarichi negli uffici di diretta collaborazione per alcune categorie (magistrati, avvocati e procuratori dello Stato). La finalità di queste disposizioni pare ispirata ad una logica di risparmio di spesa ma, al contempo, anche alla volontà di incidere su condotte considerate, alla luce della prassi quotidiana, pregiudiziali al buon andamento, all’efficienza e all’economicità dell’azione amministrativa.

 

Il tentativo di ringiovanire la pubblica amministrazione attraverso un ricambio generazionale e di renderla più efficiente, è certamente un elemento positivo. Tuttavia, questo processo dovrà essere “governato” ponendo l’attenzione su due aspetti. In primo luogo, la sostenibilità della spesa e l’equilibrio dei conti, sui quali i bilanci delle amministrazioni e in particolare le politiche del personale, hanno una incidenza poderosa. In secondo luogo, la necessità di “svecchiare”, non solo anagraficamente ma anche a livello di competenze, il settore pubblico introducendo, grazie alle opportunità offerte da questo decreto, nuove e più avanzate skills in un’ottica di efficacia e competitività. 

 

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