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Il trapasso dell’Avcp rivitalizza l’Anac: nuove norme in tema di anticorruzione ed opere pubbliche E-mail
di Fabio Di Cristina
28 luglio 2014
Col decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, il governo ha introdotto disposizioni generali in tema di vigilanza sugli appalti, controlli, lotta alla corruzione. Tra queste, spiccano quelle relative al rafforzamento dell’Autorità nazionale anticorruzione mediante una operazione di incorporazione dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici e l’attribuzione di poteri da esercitarsi in relazione a Expo 2015. Da un lato, l’Anac diventa il pivot del sistema anticorruzione italiano e può compiere rilevanti incursioni nel settore delle commesse pubbliche. Dall’altro, traspare dall’articolato del decreto la volontà di opporre alle troppe deroghe che accompagnano la logica dell’emergenza un presidio amministrativo stabile.

 

Il governo ha innestato la testa dell’Anac, ossia Presidente e vertici, nel corpo dell’Avcp, assorbita per intero dalla prima. La testa proporrà, entro la fine del 2014, un piano per il riordino del corpo chiamato a seguire una cura dimagrante e una ricostituente. Il piano sarà sottoposto, per essere efficace, ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. 

Il trattamento economico accessorio del personale sarà ridotto, così come diminuite saranno le spese di funzionamento. Per altro verso, il nuovo corpo potrà ricevere segnalazioni di illeciti anche da parte dei whistleblower e potrà irrogare sanzioni da 1.000 a 100.000 euro, incamerabili per spese di funzionamento, ai soggetti che non adottano i piani triennali di prevenzione della corruzione. 

Ancora, cederà al Dipartimento della funzione pubblica i poteri di misurazione e valutazione della performance (che saranno comunque rivisti con apposito regolamento) in cambio di tutti quelli relativi alla prevenzione della corruzione. Potrà poi valutare le varianti in corso d’opera che sarà obbligatorio comunicargli (relative a cause impreviste, migliorie, eventi relativi ai beni o rinvenimenti imprevedibili, onerosità o difficoltà d’esecuzione) ed adottare gli “eventuali provvedimenti di competenza”. 

Infine, perderà le competenze relative alla qualità e alle carte dei servizi che erano state affidate alla Civit dal decreto Brunetta, misconosciute ai più, la cui attuazione sarà demandata esclusivamente a decreti del Presidente del Consiglio. 

 

Alle disposizioni “a regime” ne seguono altre, marchiate con il fuoco dell’emergenza. Era facile immaginare che un evento come l’Expo, sottoposto ad una copiosa congerie di norme speciali, oggetto di stanziamenti per oltre 1,5 miliardi di euro, sarebbe stato interessato da episodi di corruzione o drenaggio di risorse pubbliche a fini illeciti. Il governo aveva già affidato le funzioni di indirizzo e coordinamento per la prevenzione delle infiltrazioni criminali, nel 2009, al Prefetto di Milano. Una sezione specializzata del Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza sulle grandi opere e l’apposito gruppo interforze istituito presso il Ministero dell’interno, poi, avevano assunto il ruolo di bracci operativi. Stando alle prime inchieste giudiziarie, tuttavia, la penetrazione dei fenomeni di malaffare in Expo ha coinvolto politici e amministratori, non la criminalità organizzata che pure l’apparato predisposto ad hoc era stato chiamato a contrastare. 

Il governo ha così affidato al Presidente dell’Anac un potere di proposta nei confronti del commissario delegato e della società Expo 2015 “per la corretta gestione delle procedure d’appalto per la realizzazione dell’evento”, esercitato il 7 luglio scorso. Tra le proposte formulate, spiccano la previsione di sintetica motivazione delle deroghe alla disciplina degli appalti pubblici e l’automaticità dell’esclusione dalle gare o della risoluzione contrattuale in caso di violazione dei protocolli di legalità, corruzione o turbativa dei procedimenti. 

 

Ha poi istituito una task force presieduta dallo stesso Presidente e composta da personale della Guardia di finanza e le ha attribuito tre compiti principali: il controllo preventivo di legittimità sugli atti connessi alle rimanenti procedure di affidamento, la verifica del rispetto degli adempimenti in tema di trasparenza e di quelli relativi ai protocolli di legalità, la possibilità di condurre ispezioni e di accedere alle banche dati della soppressa Avcp. 

Non va sottovalutato, a prescindere dal loro timing, quanto queste regole, che in parte si riflettono sull’organizzazione e in parte sul regime dell’attività, possano costituire un modello: se alla logica d’emergenza con cui il legislatore deroga troppo spesso la disciplina ordinaria si accompagnasse quella della compensazione (ad ogni deroga un potere della stessa matrice che controbilanci gli effetti potenzialmente negativi della prima), allora se ne potrebbe immaginarne l’utilità oltre la contingenza.

Vi è poi nel decreto, tra le altre, una disposizione mutuata da una proposta di legge Madia-Coppola del marzo 2013 (AC557) sul divieto di operazioni economico-finanziarie con società o enti aventi sede in Stati la cui legislazione rende impossibile identificare i soggetti che detengono quote di capitale o il controllo. Rende possibili le operazioni il rispetto degli obblighi antiriciclaggio relativi all’identificazione del c.d. “titolare effettivo”. Potrà il Tesoro vendere titoli del debito pubblico a fondi sovrani svedesi, arabi o cinesi di cui è sovente impossibile stabilire la composizione del capitale? Potrà un decreto interministeriale approvare una convenzione per la realizzazione di un’opera infrastrutturale con una società con sede fiscale in Lussemburgo ma operativa in Italia, la cui quota minoritaria è detenuta da altra società con sede nell’isola di Jersey? Immaginare la pubblica amministrazione come un vero e proprio operatore finanziario, seppur sui generis, è sintomo di realismo. La norma, però, corre il rischio di essere utilizzata male (o di non essere utilizzata affatto) senza la pubblicazione di opportuni orientamenti applicativi, auspicabilmente concertati con i servizi antiriciclaggio di Bankitalia.

Il decreto contiene, infine, alcune disposizioni relative ai controlli antimafia e al monitoraggio dei flussi finanziari, colte, parrebbe, dal testo provvisorio del secondo correttivo al Codice delle leggi antimafia, ancora in fase di approvazione da parte del Consiglio dei ministri.

 

Le c.d. “liste bianche” di imprese non soggette a tentativi di infiltrazione mafiosa vengono rafforzate nel tentativo di rimediare al volontarismo che ne ha contraddistinto la nascita e la prima evoluzione. In primo luogo, l’iscrizione alle liste diviene sostanzialmente obbligatoria per le imprese operanti nei settori che la legge anticorruzione del 2012 ritiene a più elevato rischio di infiltrazione mafiosa (trasporto di materiali a discarica, noli a caldo e a freddo, fornitura di ferro, guardiania nei cantieri e così via). In secondo luogo, e per le stesse attività, le pubbliche amministrazioni, per un periodo non superiore ad un anno, dovranno verificare l’avvenuta presentazione della domanda di iscrizione alle liste per poter legittimamente affidare i contratti.

E’ poi introdotta una forma di “tutorship pubblica” delle imprese oggetto di infiltrazione criminale, attivabile anche in caso di “situazioni anomale”. Essa è prevista in due versioni: in quella hard, il Presidente dell’Anac propone al Prefetto competente di rimuovere gli organi societari e di provvedere alla nomina di amministratori temporanei; in quella soft, il Prefetto può designare “esperti” indipendenti per il “sostegno e il monitoraggio dell’impresa” a fini di trasparenza procedurale e organizzativa. Tali disposizioni si applicano anche nel caso di una informativa prefettizia interdittiva, se è necessario o opportuno proseguire con l’esecuzione del contratto (in tal caso, l’iniziativa è del Prefetto che informa il Presidente dell’Anac). Sarà cruciale, per il buon funzionamento dell’istituto, che non se ne approfitti per far rivivere le informative antimafia “atipiche”, da più parti fortemente avversate. Diversamente, la carica generatrice di contenzioso amministrativo tipica del sistema delle informazioni antimafia ne risulterebbe oltremodo potenziata.

 

Sul fronte del monitoraggio dei flussi finanziari connessi alle infrastrutture strategiche e agli insediamenti produttivi, le stazioni appaltanti dovranno uniformarsi alla delibera Cipe n. 45 del 2011 (introduzione del sistema Mip – monitoraggio investimenti pubblici e previsione del Cup – codice unico di progetto). Lo stesso Comitato interministeriale dovrà aggiornarla sulla base dei due decreti legislativi del dicembre 2011 relativi al monitoraggio della realizzazione delle opere pubbliche e alla valutazione degli investimenti. Ormai, purtroppo, si è perso il conto delle fonti, primarie e non, che dispongono modalità di controllo dei flussi: un segnale che il legislatore potrebbe cogliere in vista delle eventuali modifiche alla legge delega per la riforma della pubblica amministrazione, recentemente approvata dal Consiglio dei ministri.

Le norme del decreto n. 90, ad una lettura ancora scevra da possibili modifiche in sede di conversione, dimostrano grande fiducia nell’Anac e specialmente nell’expertise e nell’attivismo del suo Presidente. D’altra parte, il decreto fornisce all’Autorità un ampio ventaglio di strumenti operativi. La verifica del law in action pare, però, imprescindibile: occorre, in tal senso, adoperare la cautela di giudizio che si deve ad un’Autorità che, sebbene istituita “in forma di Civit” cinque anni fa, è nata da pochi giorni.


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