Home arrow Enti locali arrow Le partecipate locali e la cipria del mercato.
Le partecipate locali e la cipria del mercato. E-mail
di Franco Osculati
14 luglio 2014

Si pensava fossero più di 4.000, ma meno di 5.000. Tuttavia nel sistema Siquel della Corte dei conti al 18 aprile 2014 risultavano 7.472 iscrizioni. Alla fine di giugno il Commissario alla revisione della spesa pubblica Cottarelli ha però dichiarato che le partecipazioni pubbliche si aggirano attorno alle 10.000 unità. Sono troppe. Si deve intervenire, ma senza il consueto inchino alla supposta superiorità del privato.


Un universo confuso. Le origini sono molteplici e le forme giuridiche  (spa, srl, soc. consortile, cooperative, consorzi, fondazioni, istituzioni, azienda speciale, associazione in partecipazione e altro) le più svariate (Corte dei conti, Gli organismi partecipati dagli Enti territoriali, Relazione 2014, 6 giugno 2014). Una parte delle partecipate locali rinverdisce la tradizione, quasi sempre positiva, delle municipalizzate, ma altre condividono con l’arte dadaista lo sprezzo della ragione e della logica. I campi di intervento si sono moltiplicati ed è naturale porsi la domanda sul come mai sia stato possibile.

Molte partecipate sono servite e in parte ancora servono a: 1) distribuire riconoscimenti alle clientele e ai rami periferici della casta; 2) aggirare il patto di stabilità interno. Ma il loro proliferare si è giovato di un clima culturale semplicistico secondo il quale ciò che è Stato è male e ciò che è mercato è bene. La creazione di una partecipata è stata spesso presentata come un fatto moderno e positivo, tale da inserire nell’attività della pubblica amministrazione gli stili e le regole del mercato, intesi salvifici. E ciò è avvenuto anche quando il mercato (di qualunque tipo, concorrenziale o meno) non c’era. C’erano, invece, funzioni pubbliche e connesse attività amministrative. Il richiamo più o meno esplicito al mercato e al suo soggetto più tipico, l’impresa, è servito come belletto sulle rughe e i difetti della pubblica amministrazione.

Vediamo alcuni esempi tratti dalla situazione lombarda.

“Infrastrutture lombarde” è una società della Regione Lombardia incaricata di fungere da stazione appaltante. Ma gestire le gare e gli appalti non richiede di inserirsi nel mercato. Anzi, assegnare le commesse pubbliche è un compito che va svolto nella massima trasparenza e distacco dagli interessi privati. E’ tipicamente un compito dell’operatore pubblico che non ha nessun bisogno di travestirsi da operatore privato.

“Gal Lomellina” è una srl partecipata da un certo numero di Comuni, da alcune Pro Loco e pochi imprenditori privati. Dotata di 32.000 euro di capitale sociale, ha uno statuto che prevede 28 obiettivi, tra cui “promuovere lo sviluppo sostenibile”, stimolare “la collaborazione tra Enti pubblici ed imprese individuali”, “promuovere iniziative di miglioramento infrastrutturale”. A parte la genericità e la vastità di simili oggetti, l’attività di tale srl esonera Comuni, Unioni Comuni e Provincia dal muoversi in queste direzioni? In quali irrinunciabili modi essa soccorre la normale pubblica amministrazione locale? Si tratta di un coordinamento tra soggetti diversi che potrebbe benissimo essere attuato mediante periodiche conferenze (con inviti distribuiti da una normale segretaria).

“Fondazione per lo Sviluppo dell’Oltrepò Pavese”, è riferita ad un’altra dall’area provinciale di Pavia, per statuto si pone obiettivi simili a quelli del “Gal Lomellina”, ma è una fondazione (di partecipazione) che riceve di quando in quando finanziamenti pubblici, soprattutto regionali, vincolata per statuto a “mantenere un patrimonio adeguato allo scopo istituzionale”, secondo un’espressione tanto altisonante quanto vana.

“Azienda speciale Ufficio d’ambito”. Per effetto della legge regionale 21/2010, in Lombardia ciascuna Provincia è “Ente responsabile” dell’Ambito territoriale ottimale ai fini del ciclo idrico integrato. Le relative funzioni sono però esercitate tramite la locale “Azienda speciale Ufficio d’ambito”. Questa è un soggetto inutile, incaricato di attività amministrative affidate a personale non diverso dagli organici dei consueti uffici pubblici. Essa ha un bilancio autonomo, sostenuto da un finanziamento privilegiato, che (tanto per dimostrare quanto sia multiforme il mondo delle partecipate) va in attivo, in difformità rispetto all’art. 114 del Tuel che per la aziende speciali prescrive il pareggio.                      

Diverse. Come nella citata indagine della Corte, conviene anzitutto distinguere il settore dei “servizi pubblici locali” (ciclo idrico integrato, rifiuti, energia e gas, trasporti) dalla vasta congerie delle “strumentali”, che svolgono di massima soltanto attività rivolte all’interno della pubblica amministrazione, nell’area delle competenze e del territorio degli Enti proprietari.

All’interno dei servizi pubblici locali la situazione si differenzia anzitutto per settore di attività. Da una precedente indagine della Corte (Corte dei conti, Attuazione e prospettive del federalismo fiscale, 6 marzo 2014) apprendiamo che su un campione di 3.949 società partecipate nel 2012 le società in rosso da tre anni furono 469, con perdite pari a 626 milioni, distribuiti in misura del 3% nel settore energia e gas, 18% nell’acqua e rifiuti, 43% nei trasporti e 36% in tutto il resto.

Si manifesterebbero inoltre delle differenze legate alla misura della partecipazione pubblica. L’indagine della Corte di giugno rileva che, sempre nel 2012, un campione di 4.264 organismi partecipati ha realizzato un “valore della produzione” pari a 38,1 miliardi, “utili netti” per 2,2 miliardi e “perdite” per 1,2 miliardi. Quindi, un saldo netto totale positivo per un miliardo. Se però dal campione si isolano gli organismi totalmente partecipati da soggetti pubblici le parti si invertono. Su un complesso di 1.521 soggetti, il valore della produzione ammonta a 12,6 miliardi con perdite per 506 milioni e utili per 350.

Al solito, da questi ultimi dati, sulla stampa (per esempio, R. Ricciardi, Partecipate, se lo Stato è al 100% i buchi di bilancio si ampliano, in “Il Sole 24 Ore” del 10 giugno) si è voluto concludere che dove c’è lo zampino del privato le cose vanno meglio. Si tratta però di una conclusione arbitraria. Infatti:

a – tra gli organismi a totale partecipazione pubblica l’incidenza delle partecipate strumentali è alta. Nelle strumentali, la presenza di profitto (o di perdita) dice proprio poco sull’operatività della partecipata e solo qualcosa sull’ampiezza dei finanziamenti dall’Ente proprietario, stabiliti dal contratto di servizio (ammesso che esista);

b  –  le perdite non sono generalizzate, ma si concentrano in alcuni casi di particolare gravità. Dei 506 milioni prima segnalati, 173 riguardano i trasporti di Roma, 28 la holding di Parma, 11 i trasporti di Genova. Spiccano inoltre i 6 milioni della gestione degli edifici comunali di Verona, e l’1,5 milione degli impianti sportivi di Cortina. Qui ha la meglio il dato culturale. Perdere con gli impianti di risalita a Cortina è una forma di snobismo inarrivabile.

Dunque i dati sono compatibili con l’acquisizione raggiunta da tempo dall’analisi economica secondo cui non è, quanto meno, ineluttabile che le imprese pubbliche siano peggiori delle private. Le prime, nei servizi pubblici locali, possono operare con livelli di efficienza pari o superiori a quelli delle imprese private e in molti casi lo dimostrano. A livello mondiale, per esempio, i campioni di efficienza del servizio idrico sono a Tokio e a Singapore. Sono imprese totalmente pubbliche. In Inghilterra e Galles, dopo la privatizzazione, le tariffe dell’acqua sono continuamente aumentate generando profitti ingenti in assenza di miglioramenti tangibili nei servizi. Negli Stati Uniti, sempre nel settore idrico, le imprese private si differenziano dalle pubbliche soltanto per il livello più elevato delle tariffe. Nel contesto italiano, tra gli altri e in presenza di totale proprietà pubblica, si possono citare gli esempi dell’Atm Milano che genera profitti pur operando nel complicatissimo comparto dei trasporti, dell’Abc Napoli (azienda speciale dell’acqua) che è un’oasi di normalità finanziaria in un contesto locale di crisi contabile finora insanabile, dell’Acquedotto pugliese che ha molto migliorato i parametri di offerta e contabili pur operando su un territorio vasto e caratterizzato da seri problemi strutturali di reperimento della materia prima.

Cosa fare. Sottolineato che non bisogna fare di ogni erba un fascio, e che una buon punto di partenza è tenere separato il settore dei servizi pubblici locali da tutto il resto, l’agenda è fitta. Senza pretesa di completezza, vanno segnalati i seguenti possibili e utili interventi:

Nel settore dei servizi pubblici locali:

A - anzitutto per il servizio idrico integrato, lavorare per accorpare le gestioni all’interno di ogni ambito ottimale. A tacere delle ancora molto numerose gestioni  “in economia” da parte dei Comuni, i gestori strutturati in spa o in azienda speciale sono ben più di 200. Molti di questi sono totalmente pubblici e, quindi, sulla carta facili da accorpare. Questo processo dovrebbe essere tra i principali obiettivi assegnati dall’art. 23 della legge 89/2014 al Commissario alla revisione della spesa pubblica. Tale processo, inoltre, potrà essere agevolato dall’intervento della Cassa Depositi e Prestiti che ha già manifestato il proprio interesse;

B - per il settore dei trasporti collettivi urbani su gomma va avviato un progetto industriale per la costruzione e l’acquisizione di autobus strutturalmente diversi da quelli attualmente in linea. A differenza dei mezzi utilizzati in tante altre città europee, i bus italiani rendono sostanzialmente impossibile il controllo del pagamento del biglietto.

Nel settore degli organismi partecipati strumentali:

C – le strumentali incaricate di compiti amministrativi vanno semplicemente proibite e gli organici di quelle esistente vanno reinseriti negli Enti locali proprietari. Ciò vale anzitutto per le partecipate incaricate non di gestire ma di regolamentare i servizi pubblici locali. In questo senso può essere letto il comma 90 della legge 56/2014 (“Legge Del Rio”). Esso però sembra limitare l’assorbimento nella Pa normale alle agenzie e agli organismi con compiti di livello provinciale (come per esempio è di norma nel caso dell’acqua). Ne consegue che ribattezzando un determinato servizio come sovra provinciale sembrerebbe lecito creare nuove partecipate di regolamentazione. E’ ciò che avviene in Lombardia con l’avvio di ineffabili “agenzie” per i trasporti;

D – il vincolo del pareggio va drasticamente rafforzato, forse prevedendo l’automatico commissariamento già al secondo anno di bilancio in rosso, anche perché in molti casi il disavanzo “esternalizzato” porta prima o poi a situazioni insanabili di crisi degli Enti proprietari.

Per ogni tipo di partecipata locale, vanno eliminate le clausole che prevedono remunerazioni legate a un dato arido come il profitto o all’attribuzione di deleghe.  

Decidere e fare, finalmente. La Corte dei Conti ha svolto anche una specifica indagine sulle partecipate della Regione Sicilia (Deliberazione n. 417/2013/GEST) da cui risulta che a fine 2013 in quella Regione venivano continuamente ricapitalizzate e rifinanziate società poste formalmente in liquidazione addirittura nel 1985 o, più spesso, nel 2009, 2010 o 2011. Anche i consigli di amministrazione continuavano a ricevere lauti stipendi. A parte che è difficile capire come il diritto civile possa subire alterazioni territoriali, anche questo esempio illustra come nella materia delle partecipate non ci sia mai nulla di definitivo. La perdurante provvisorietà è frutto anche delle ricorrenti oscillazioni della normativa.

In sintesi, questa può seguire l’indirizzo di chiudere e privatizzare il più possibile o quello di rendere le partecipate sempre meno “esterne” ovvero sempre più soggette alla responsabilità dell’Ente proprietario. Per esempio, l’ultima finanziaria ha seguito questo secondo approccio smarcandosi rispetto alla normativa appena precedente, che invece privilegiava il primo indirizzo (proibire e chiudere). I due indirizzi non necessariamente sono antitetici, ma se vengono assunti in alternativa e in rapida successione, non si fanno passi avanti in nessun senso, anche perché le resistenze locali sono formidabili. Dunque con l’art. 23 della legge 89/2014 si torna al primo indirizzo. E speriamo che esso “tenga” almeno per qualche anno, non per qualche mese.           

  Commenti

Solo gli utenti registrati possono scrivere commenti.
Effettua il logi o registrati.

 
< Prec.   Pros. >