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Non chiamatela “Anticorruzione” E-mail
di Eugenio Nunziata
26 maggio 2014
euro-96289_150.jpgL’”Autorità Nazionale AntiCorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche”, arriva dopo anni di operazioni di montaggio e smontaggio di strutture analoghe. Finché non si giunse alla "legge di sistema"  firmata dai Ministri Patroni Griffi e Severino, che ebbe il merito – tra l’altro - di spostare l'asse della lotta alla corruzione dalla repressione alla prevenzione. Occorreva dare ad essa la forma di Autorità, e si decise di farla convolare a nozze con la  Civit.

Con questo passaggio si è modificato sostanzialmente il profilo della Civit. Un susseguirsi in pochi anni di provvedimenti cruciali, che vanno dal ciclo della performance, alla valutazione del personale, alla trasparenza, alla prevenzione della corruzione, ponendo un’esigenza di coordinamento. Ma che allo stesso tempo sembrano fatti apposta per confermare la cultura adempitiva delle amministrazioni. 
Il “Piano della performance” presenterebbe potenzialmente tutte le caratteristiche per divenire il processo gestionale attraverso il quale le amministrazioni,  indirizzando i propri sforzi verso il perseguimento di obiettivi strategici ed operativi, soddisfa anche i requisiti della trasparenza, dell’integrità e della prevenzione della corruzione.
Finché si chiederà all’Autorità di operare nell’ambito della “prevenzione” dei comportamenti illeciti, potrà esserci una convergenza degli interventi, consapevoli che essi dovranno essere capaci di incidere sul funzionamento organizzativo della amministrazioni. In questa prospettiva, l’ANAC potrà rappresentare una riferimento fondamentale nel quadro di una più ampia politica governativa tesa a “cambiare verso” alla P.A. italiana. 
Tuttavia la pressione degli eventi di corruzione pubblica - amplificati dai media - ne accentua  l’accezione patologica, ed inesorabilmente risucchia l’ANAC verso una funzione repressiva, piuttosto che preventiva ed organizzativa. Verrebbe in tal caso a presentarsi per l’Autorità un  significativo problema di strabismo istituzionale, minandone la credibilità agli occhi delle amministrazioni. 
Il prevalere del termine “anticorruzione” nell’appellare l’Autorità è stato un vero scivolone lessicale, negando di fatto il senso della Convenzione delle Nazioni Unite del 31 ottobre 2003.
Per essere credibili, è fondamentale muoversi avendo un “modello” a cui debba far riferimento una amministrazione “capace e sana”, e  di un “metodo” che aumenti la probabilità di realizzare compiutamente il cambiamento auspicato nel funzionamento dell’amministrazione. A nostro parere l’Autorità dovrà affinare il proprio metodo di intervento, operando su più livelli : produrre una visione condivisa che consenta di  offrire una “direzione” chiara ed univoca del percorso di cambiamento da porre in atto; affermare “metamodelli” fattuali che aiutino a finalizzare le iniziative delle singole Amministrazioni; attuare politiche di intervento “differenziate” tese a sostenere  i progetti di cambiamento  elaborati dalle singole Amministrazioni; monitorare il “tasso” di cambiamento.
Ogni nuovo strumento di gestione può trovare una efficace applicazione solo alla condizione che il management  ne comprenda l’utilità e ne  padroneggi le logiche e gli strumenti operativi. I casi di innovazione mancata o di realizzazione di progetti azzoppati a causa delle resistenze del management e delle strutture operative, com’è noto,  non si contano. 
L’avviso pubblicato dal Dipartimento per sollecitare manifestazione d'interesse come componenti dell’Autorità Nazionale, può rappresentare una grande novità se realmente servirà a portare dentro le Istituzioni pubbliche nuove competenze e nuove energie che possano contribuire a ri-avviare un percorso virtuoso di ammodernamento della pubblica amministrazione italiana.
Nuove competenze. La cultura giuridica ha sempre prevalso nel mondo pubblico. Sarebbe utile produrre  all’interno dell’Autorità benefiche sinergie con altre prospettive culturali. Abbiamo apprezzato il contributo di statistici ed economisti, ma non abbiamo ancora visto il riconoscimento del contributo delle discipline socio-organizzative, quali organizzazione, management, e change management. Sono aree disciplinari ancora guardate con sospetto dalla cultura giuridico-amministrativa,  considerate  meno scientifiche all’interno della comunità accademica, mentre invece rappresentano le colonne portanti dei luoghi dove si formano le classi dirigenti, ovvero le Business School e delle Corporate University. Sono le uniche che dispongono degli strumenti cognitivi e operativi per sapere come modificare il funzionamento di una amministrazione: obiettivi,responsabilità, competenze, sistemi sociali, processi di lavoro, processi decisionali, sviluppo del personale, sistemi procedurali, tecnologie, strutture, etc.
Spesso abbiamo assistito a maldestri tentativi di usare il “dizionario” aziendalistico per tradurre le consuetudini barocche delle nostre amministrazioni. Ma per gestire un reale “cambiamento” occorre saper usare  la “grammatica” delle organizzazioni, quella che si ritrova solo nell’ambito delle discipline manageriali. La grammatica del management riconosce le cadenze, i tempi,  gli accenti, gli equilibri della sintassi, quelle alchimie che possono consentire di tradurre “le politiche” in azioni e comportamenti concreti e coerenti da parte di quote sempre maggiori di persone, senza perdere mai il senso fondamentale dell'organizzazione come sistema adattivo, flessibile, tempestivo, capace di rispondere all'evoluzione del contesto esterno ed alle attese degli attori sociali.
Nuove energie. Il National Partnership for Reinventing Government del Vice Presidente Gore, in precedenza era denominato National Performance Review (NPR). E’ una storia di quindici anni fa, ma attualissima fonte di insegnamento. Quando incontrammo in Italia Bob Stone, Direttore dell’Autorità governativa che dirigeva il Programma, invitato per raccontare la sua esperienza, si presentò con il suo biglietto da visita.  Sotto il suo nome aveva aggiunto semplicemente “energizer”.
Una delle sue “verità” era : “se vuoi sapere come migliorare i risultati rivolgiti direttamente a chi produce ed a chi usa i servizi, e chiedi loro come fare. Essi conoscono sempre quali sono i problemi e come risolverli. Tradizionalmente i tentativi di riforma dell’Amministrazione negli Stati Uniti prima del NPR sono stati guidati dai politici e dai vertici dell’Amministrazione. Ma i politici erano distanti dai lavoratori di front line ed i Direttori sedevano nei loro uffici, dietro a porte chiuse. Le riforme hanno spesso peggiorato le cose nei posti di lavoro … Tutte le migliori organizzazioni a livello mondiale sanno che l’energia, la creatività e le idee innovative provengono dalle persone che operano sulla front line e dai “clienti” che usano i servizi…Troppo spesso le grandi organizzazioni sono orientate ad ottenere che i compiti assegnati siano svolti secondo le procedure previste, e coloro che godono di diritti acquisiti si oppongono a qualsiasi rottura dei modelli correnti di azione” (L’esperienza Usa del National Performance Review è stata raccontata in Donati E., Cubello A.,  www.cambiamento.pa, Franco Angeli).
Le finalità istituzionali si realizzano mobilitando le migliori energie esistenti, dentro e fuori l’amministrazione pubblica. Anche una Autorità come l’Anac non potrà limitarsi ad una sterile “regolazione”, ma dovrà sviluppare una grande capacità di program management “per assicurarsi che le cose accadano davvero”. Le parole d’ordine del change management sono universali, in USA come il Italia:  think big, start small, scale fast, delivery value (Nunziata E., “Gestione strategica e cambiamento organizzativo nelle amministrazioni pubbliche: il potere di una visione condivisa”, in Rebora G. Il Change Management nelle imprese e nelle Pubbliche Amministrazioni,  Aracne Editore, Roma, 2007).
La scelta dei componenti dell’Autorità Anticorruzione diventerà discriminante nel “cambiare verso” alla pubblica amministrazione italiana. 
Sul piano programmatico ci sarebbero diversi temi sui quali focalizzare il mandato:
1. Il contrasto dei comportamenti illeciti richiede un approccio orientato al governo del “rischio organizzativo” 
Nel mondo delle imprese, in settori come quello finanziario e bancario - dove la cultura dei controlli è fortemente radicata, si sperimentano da anni approcci, metodologie, alle quali sarebbe opportuno attingere (Sul tema del rischio di errore dovuto a cause organizzative è interessante la prospettiva sviluppata da M. Catino in Miopia organizzativa, Il Mulino, 2009).
Esse fanno riferimento ad una concezione anglosassone del controllo, come l’Audit operativo e manageriale, la Risk analysis ed i sistemi di compliance. Interventi attivati solo a fronte di “eccezioni” negative rilevanti, entro aree di indagine ben delimitate ove si presume che risiedano le cause che hanno provocato fenomeni di sub-ottimizzazione.
2. Il Piano della performance deve recepire la distinzione tra livello “politico” e livello gestionale, individuandone responsabilità e funzioni differenti.
Ai primi spetta la definizione degli obiettivi di medio-lungo periodo, ai secondi la responsabilità di tradurre e “mettere in opera” gli indirizzi generali e le politiche trasformandoli in attività e risultati realmente conseguiti. La valutazione diviene un momento di sintesi tra le due sfere, quello in cui si prende in esame il rapporto tra i risultati prodotti dall’azione amministrativa e gli obiettivi programmatici espressi dai vertici , per capire in che misura i primi corrispondano ai secondi e siano coerenti con questi ultimi.
Come già evidenziato nelle ricognizioni della Civit, gli anelli deboli riconoscibili nell’attuazione del d.lgs. n. 150/2009, risiedono nella assenza di impegno dei Vertici nella definizione degli obiettivi strategici, nella superficialità dei processi di programmazione delle risorse, nella scarsa significatività degli obiettivi assegnati ai dirigenti.
3. Ripensare la funzione degli O.I.V. 
La valutazione fornisce informazioni e feed-back sulle performance organizzative,  consentendo a chi dirige di tenere o di modificare la rotta stabilita. Quindi diviene una funzione non accessoria ed esterna, bensì una funzione interna strettamente connessa all’esercizio del ruolo manageriale. La valutazione deve essere in grado di innescare processi di miglioramento continuo delle prestazioni, e quindi dei servizi erogati, e che aiutino a operare correzioni di marcia in itinere. 
4. Uscire da una visione indifferenziata e massificante  delle Amministrazioni Pubbliche.  
Il caso della valutazione è parte di una più generale prassi, tutta italiana, di definire per via legislativa non soltanto i criteri di funzionamento dell’amministrazione, ma la stessa organizzazione ed i sistemi di gestione. In questo modo si finisce per trasformare degli strumenti intesi ad accrescere la capacità operativa delle amministrazioni in ulteriori fattori di rigidità e deresponsabilizzazione del management. Le Amministrazioni Pubbliche fanno riferimento ad una pluralità di modelli gestionali ed organizzativi, e ciascuna tipologia di organizzazione pubblica  è titolare di Missioni estremamente differenziate in termini di spessore strategico, tipologie di stakeholders, contesti di riferimento, priorità, competenze, risorse critiche, fattori chiave di successo.

*Eugenio Nunziata è docente di Organizzazione aziendale presso la SSEF. Esperto di government e change management.
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