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Imposta sulla proprietÓ e disciplina fiscale E-mail
di Andrea F. Presbitero, Agnese Sacchi, Alberto Zazzaro
05 maggio 2014
house_euro_50x70.jpgAlcune indagini condotte all’OCSE e al Fondo Monetario Internazionale (OCSE, Decentralisation and Economic Growth, Note by the Secretariat, 2012; Norregaard M.J., Taxing Immovable Property Revenue Potential and Implementation Challenges, IMF Working Papers, 2013/129), hanno mostrato come le imposte sulla proprietà, che secondo la definizione dell’OCSE (Revenue Statistics) comprendono le imposte sui beni immobili, ricchezza, patrimonio, successioni e donazioni, transazioni finanziarie e di capitale, siano la forma di tassazione con gli effetti meno distorsivi sulle scelte di risparmio e investimento individuali e più favorevoli (o almeno meno sfavorevoli) alla crescita economica.

Inoltre, le imposte sulla proprietà immobiliare, avendo la loro base imponibile un valore sensibile alla qualità e quantità dei beni pubblici offerti e avendo il loro prelievo un elevato grado di “salience” (salienza) per i cittadini, produrrebbero un effetto disciplina sui politici locali, altrimenti interessati a massimizzare le entrate fiscali e le loro rendite. Allo stesso tempo, tali imposte avrebbero un effetto incentivo sugli elettori a essere informati dei costi e degli eventuali sprechi dei programmi di spesa e, quindi, a “reagire” votando di conseguenza. 

Alla luce di queste considerazioni, è legittimo chiedersi se il maggiore ricorso alla tassazione sulla proprietà rispetto alle altre forme di entrate tributarie, come quelle sul reddito e sui “consumi”, possa avere un effetto benefico sui conti pubblici nazionali e favorire la disciplina di bilancio. In un recente lavoro (Presbitero A.F., A. Sacchi e A. Zazzaro, Property Tax and Fiscal Discipline in OECD countries, MoFiR WP 2014/95) abbiamo quindi analizzato la relazione tra la quota delle imposte sulla proprietà sul gettito fiscale complessivo e l’andamento del saldo primario delle Amministrazioni Pubbliche in rapporto al PIL (calcolato come differenza tra entrate e spese delle AP al netto della spesa interessi sul debito pubblico) per un campione di 22 paesi OCSE, tra cui l’Italia, su un arco temporale di oltre 35 anni (1973-2011). 

Il risultato che emerge dalla nostra indagine è che se si guarda all’imposta sulla proprietà, senza distinguere tra i livelli di governo (nazionale o locale) interessati alla raccolta e al gettito corrispondenti, la struttura delle imposte non ha alcun impatto statisticamente significativo sul saldo primario dei conti pubblici nazionali. Tuttavia, se ci si limita alla componente dell’imposta sulla proprietà di pertinenza dei governi locali, si trova una correlazione positiva, statisticamente ed economicamente significativa, tra questa e il saldo primario del settore pubblico. In media, un aumento dell’1% del gettito locale dell’imposta sulla proprietà accresce il rapporto avanzo/PIL di 0,6 punti percentuali. Questo vuol dire che se in Italia la quota di tassazione locale sul patrimonio in rapporto ai tributi locali complessivi aumentasse dall’11,5% (il valore medio nel nostro paese tra il 1973 e il 2011) fino al 32,7% (il peso medio che le imposte sulla proprietà hanno sulle entrate locali negli Stati Uniti nello stesso periodo di tempo), il saldo primario dell’intero settore pubblico migliorerebbe dello 0,5%.

L’imposta sulla proprietà sembra, quindi, effettivamente produrre un effetto disciplina sui policy-makers e sugli elettori quando è riferita a livello locale; un effetto benefico che però non si esaurisce entro i “confini” – e soprattutto i conti pubblici – locali ma che ha, bensì, riflessi positivi sulle finanze pubbliche nazionali. 

Per quanto sia sempre problematico estendere i risultati di analisi cross-country - che valgono in media e per il periodo considerato - a un singolo paese, dal nostro lavoro si possono trarre interessanti implicazioni per l’Italia, alle prese con un continuo sforzo di riordino e di consolidamento dei conti pubblici nazionali, e per il recente dibattito che ha accompagnato l’introduzione dell’IMU e, più in generale, per il (mancato) ricorso a una “patrimoniale”. 

In Italia, così come nella maggior parte dei paesi sviluppati (si veda il saggio di Norregaard citato sopra), l’imposta sulla proprietà di competenza del governo locale viene assegnata attraverso meccanismi di separazione delle fonti, dove vi è un’esclusività di competenza di un livello di governo sulla base imponibile corrispondente, e non di riparto delle fonti, dove prevale, invece, la compartecipazione di più livelli di governo alla stessa base imponibile (come avviene, ad esempio, nel caso dell’imposta sul reddito a livello regionale con l’Addizionale Regionale IRPEF). La separazione delle fonti tende a produrre una maggiore trasparenza riguardo alle responsabilità di governi, politici e amministratori locali nonché un maggior grado di “accountability” del loro operato tanto da renderli più controllabili dagli elettori-contribuenti. 

L’intenso dibattito che ha accompagnato l’introduzione dell’IMU da parte dei governi Berlusconi e Monti (D.lgs. 23/2011, modificato con D.L. 201/2011 poi convertito in legge 214/2011) ha riguardato sostanzialmente le questioni di equità o meglio di “iniquità” di tale imposta, legate alla sua (mancata) progressività e al sistema delle rendite catastali tra diverse aree territoriali del paese, tra diversi quartieri nelle aree urbane, tra diverse tipologie di immobili (soprattutto residenziali), le questioni relative agli effetti depressivi dell’IMU sulla domanda aggregata e, infine, le questioni relative alla disponibilità di risorse per gli enti locali con i connessi effetti sui loro sistemi di welfare. Meno si è riflettuto sulle conseguenze di avere ammesso lo Stato alla compartecipazione a un tributo locale. 

Il passaggio dall’ICI (D.lgs. 504/1992) all’IMU ha, infatti, comportato non solo la riduzione delle risorse fiscali localmente disponibili, ma anche la riduzione del grado di esclusività e autonomia dei governi locali su quella base imponibile. Se, infatti, l’ICI era un’imposta interamente locale - tanto che il gettito affluiva totalmente al Comune -, l’IMU è nata come imposta “ibrida” tra comunale e nazionale, prevedendo che il Comune dovesse devolvere allo Stato la quota di imposta pari al 50% dell’importo calcolato applicando alla base imponibile di tutti gli immobili (ad eccezione dell’abitazione principale e relative pertinenze, nonché i fabbricati rurali ad uso strumentale) l’aliquota di base dello 0,76%. Con la legge di stabilità 2013 (L. 228/2012) è stata soppressa la quota di imposta attribuita allo Stato, ma la norma ha anche previsto che il gettito IMU da immobili a uso produttivo (classificati nel gruppo catastale D) sia interamente riservato allo Stato. 

Lo sgretolamento dell’autonomia dei livelli inferiori di governo contrasta, in generale, con il fine di assicurare un gettito certo agli enti locali in cambio di beni e servizi da erogare agli elettori-residenti, mette in crisi il fondamento del federalismo fiscale indebolendo la corrispondenza tra sforzo fiscale richiesto e beneficio della spesa pubblica e accresce il rischio di allontanarsi da una sana finanza locale. Sottrarre autonomia fiscale ai governi locali significa ridurre gli effetti di incentivo e di efficienza dell’imposta sulla proprietà e ridurre il vantaggio comparato che questa forma di prelievo ha nel favorire la responsabilità, l’accountability e la disciplina degli amministratori locali. Tutti fattori, questi, che, alla luce dei risultati della nostra analisi, si riflettono anche a livello nazionale sull’andamento dei saldi di finanza pubblica. Ridurre l’autonomia dei governi locali sugli strumenti fiscali a loro disposizione e mescolare le responsabilità e le attribuzioni dell’imposta tra livello centrale e locale rende fiscalmente meno responsabili sia la classe politica locale sia quella nazionale, e rende più “fragili” le basi per il raggiungimento del pareggio di bilancio.

Più in generale, equità e domanda aggregata sono i problemi che continuano ad animare le discussioni sull’opportunità di introdurre una patrimoniale, schiacciate dalla fondamentale e complessa questione di conciliare gli obiettivi della riduzione del carico fiscale su cittadini e imprese, da un lato, e del consolidamento del debito pubblico, dall’altro. Quello che manca sembra essere, invece, un’attenta riflessione sulla struttura delle entrate fiscali del settore pubblico e dei suoi effetti di incentivo sugli amministratori pubblici, fattori che possono non essere affatto neutrali per la sostenibilità delle finanze pubbliche e il consolidamento fiscale nel nostro paese. 

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