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Il Senato “che sarà”? E-mail
di Giovanni Piccirilli
28 aprile 2014
palazzo_madama1_50x70.jpgIl percorso parlamentare di discussione del disegno di legge costituzionale presentato dal Governo Renzi (A.S. 1429) è appena iniziato presso la Commissione Affari costituzionali del Senato, e dunque potrebbe apparire prematuro qualsiasi tentativo di analisi su un testo ancora modificabile in ogni sua parte, anche in maniera significativa. Eppure, alcuni punti della riforma del bicameralismo sembrano costituire elementi condizionanti per la positiva conclusione dell’iter nel suo complesso e, dunque, può forse accennarsi qualche considerazione proprio a partire da questi.

In via generale, già l’idea di superare il bicameralismo perfetto della Costituzione vigente (indicato, insieme alla riduzione dei numeri e dei costi dell’istituzione parlamentare, sin nel titolo del disegno di legge costituzionale) appare come un punto indefettibile di qualsiasi tentativo riformatore: escludere la Seconda Camera dal rapporto di fiducia con il Governo e ridurne il ruolo nel procedimento legislativo sono entrambi aspetti sui quali la condivisione tra le parti politiche è ampia, come pure in buona parte dei costituzionalisti.
Quanto alla composizione del futuro Senato delle autonomie, benché la discussione sia quanto mai accesa e le ipotesi in discussione tra loro differenti, alcuni elementi possono forse essere considerati come immodificabili, almeno nel senso che il loro eventuale venir meno potrebbe compromettere la prosecuzione dell’intero tentativo riformatore. Ci si riferisce in particolare ad alcuni aspetti sui quali gli impegni pubblicamente assunti dal Presidente del Consiglio rendono assai improbabile una smentita da parte del testo che dovesse giungere ad approvazione definitiva, quali l’elezione indiretta della Seconda Camera e l’eliminazione delle indennità per i suoi membri. Anzi, proprio la congiunzione tra questi due aspetti (tra loro invero non necessariamente connessi) risulta essere il punto di partenza per la prefigurazione della composizione del Senato delle autonomie: una Assemblea basata non solo sulla elezione indiretta, ma anzi sul necessario cumulo di mandati rappresentativi o di governo presso le autonomie regionali o comunali.
Se si assume questa idea generale di composizione della Seconda Camera (anche introducendo una ponderazione del numero dei rappresentanti per ciascuna Regione in ragione del numero di abitanti, senza tuttavia modificare il ragionamento che si accennerà di seguito), non si possono ignorare le conseguenze sulle funzioni e sulle modalità concrete di lavoro mediante cui potrà operare un Senato di questo tipo.  Tenendo dunque ferma la composizione basata sul necessario cumulo di mandati, può essere utile (oltre che, in qualche misura, divertente) provare a immaginare che Senato “sarà” quello immaginato dal Governo Renzi.

Un Senato composto da Presidenti di Regione, consiglieri regionali e sindaci (quali che siano le reciproche proporzioni tra tali componenti), ossia persone con rilevantissime responsabilità di governo nel territorio e con assai poco tempo a disposizione per l’esercizio del mandato senatoriale (per altro, in base alla composizione prevista dal disegno di legge governativo, nove sindaci sarebbero anche presidenti delle rispettive Città metropolitane).
Un Senato che quindi potrà verosimilmente riunirsi “fisicamente” molto poco, o comunque con sessioni prefissate e preventivabili in anticipo, all’apparenza in maniera non dissimile dalle singole configurazioni del Consiglio dell’UE, nei quali si ritrovano i ministri dei governi degli Stati Membri. O comunque, un Senato che lavorerà molto in maniera informale e a distanza, ricorrendo (per necessità o per virtù) alle nuove tecnologie.
Un Senato che avrà rinnovi parziali continui dei suoi membri e che dunque, verosimilmente, potrà lavorare pressoché solo in Assemblea. Gli eventuali organi più ristretti (Giunte, Commissioni, Comitati) non potranno comunque essere formati proporzionalmente a ipotetici gruppi politici, in quanto la consistenza di questi ultimi non avrebbe una minima stabilità nel tempo. 
Infine, un Senato che rende alquanto improbabile la costituzione di Commissioni bicamerali, non solo per la disomogeneità tra deputati e senatori (per cui solo i primi rappresentano la Nazione, mentre i secondi rappresentano le “istituzioni territoriali” di provenienza) ma per motivi molto più banalmente pratici di garantire una minima continuità e coerenza nella composizione dell’organo.
Se queste saranno, con ogni probabilità, le condizioni di lavoro del Senato “che sarà” in quanto derivanti da snodi politicamente qualificanti il progetto in discussione, allora andrebbero forse ripensati (o anche solo ricalibrati) alcuni profili dei poteri attribuiti nella stessa sede al Senato delle autonomie. Ad esempio, l’ipotesi di una sua attivazione nel procedimento legislativo in soli dieci giorni successivi alla deliberazione della Camera (come prevede l’art. 70, terzo comma, nel testo proposto) appare francamente inverosimile. Un simile termine presuppone che, in concreto, in un arco temporale di poco superiore alla settimana si possa essere in grado di monitorare i lavori della Camera, selezionare tra i provvedimenti approvati quelli che potrebbero meritare una ulteriore riflessione, raccogliere le sottoscrizioni di un terzo dei componenti per una richiesta di esame di uno specifico provvedimento, convocare una seduta finalizzata alla delibera di “presa in considerazione” e giungere al voto su quest’ultima (e per altro, andrebbero forse forniti già in Costituzione i requisiti rispetto al numero legale per la seduta).

Infine, il punto forse più qualificante del modo in cui si procederà al superamento del bicameralismo perfetto sarà probabilmente l’introduzione di una “clausola di chiusura” del procedimento legislativo, che al momento appare mancare: cosa accade se il Senato propone delle modifiche al testo approvato dalla Camera dei deputati e questa, decorso il termine di i venti giorni dalla deliberazione del Senato, non si pronuncia “in via definitiva”? Oppure, secondo una diversa prospettiva, che carattere ha tale termine di venti giorni per la pronuncia della Camera successiva a quella del Senato? Se, come pare, si vuole che tale termine sia perentorio, è allora necessario definire la sorte del procedimento qualora il termine per il nuovo intervento da parte della Camera dei deputati decorra infruttuosamente.
Mi pare possano vedersi due soluzioni:

1. il testo, recante le modifiche approvate dal Senato delle autonomie, richiede una nuova approvazione da parte della Camera dei deputati, e dunque, in assenza di questa, il disegno di legge deve intendersi rigettato. Questa impostazione presuppone un ruolo della Camera sovraordinato rispetto a quello del Senato, nel senso che solo una decisione della prima è idonea a concludere positivamente il procedimento di decisione legislativa;

2. il procedimento è da intendersi positivamente concluso anche con l’approvazione del testo deliberato dal (solo) Senato delle autonomie. In questa ulteriore ipotesi, il Senato opera su un piano di parità sostanziale con la Camera e il ruolo di quest’ultima si differenzierebbe solo per un esame (temporalmente) prioritario rispetto a quello del Senato.

Delle due appare forse da preferirsi la prima ipotesi, perché se non altro più coerente con l’idea della Camera dei deputati come unica sede della rappresentanza nazionale, ma a condizione del riconoscimento di significativi poteri per le minoranze parlamentari della Camera dei deputati nel senso di attivare istituti di garanzia costituzionale, nonché di ulteriori interventi tesi ad assicurare un possibile controllo da parte della Corte costituzionale sull’operato della maggioranza parlamentare (come l’accesso diretto di una minoranza della Camera dei deputati al giudizio preventivo di costituzionalità delle leggi approvate o anche la possibilità di ricorrere alla Corte costituzionale in sede di conflitto di attribuzioni – da parte di chiunque vi abbia interesse – avverso le determinazioni della Camera concernenti la verifica dei poteri).

Un sistema a monocameralismo tendenziale, come quello prefigurato dal progetto di revisione costituzionale in discussione, rinuncia per definizione ai meccanismi di “raffreddamento” e di “ponderazione” del procedimento di decisione parlamentare propri del bicameralismo perfetto basato sulla “doppia conforme”. Dunque, i momenti di tutela delle minoranze non possono che spostarsi al di fuori del circuito politico, al fine di collocarsi nel sistema delle garanzie costituzionali. 

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