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Le spine del Fiscal Compact E-mail
di Antonio Ribba
31 marzo 2014
european_flag_outside_the_commission_50x70.jpgLa regola di rientro da un debito pubblico elevato, prevista dal Fiscal Compact, è molto evocata nel dibattito pubblico ma, si sostiene in questo articolo, essa non è sempre ben compresa. La regola sul debito è relativamente flessibile e l’Italia non è molto lontana (ma in verità neppure vicinissima) dal soddisfare i requisiti del “Patto di Bilancio”. Quel che ci viene richiesto è di prestare maggiore attenzione al contenimento del disavanzo pubblico strutturale. Proviamo, infine, a trarre qualche implicazione per le scelte di politica economica del Governo Renzi.

Il “Patto di Bilancio”contenuto nel Fiscal Compact

Il Fiscal Compact o, più precisamente, il “Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’Unione economica e monetaria”, sottoscritto il 2 Marzo 2012 dai leader di 25 paesi dell’Unione Europea ad eccezione di quelli di Regno Unito e di Repubblica Ceca, è tanto evocato quanto misconosciuto. Si leggono di frequente cifre iperboliche sull’ammontare di restrizione fiscale che sarà richiesto all’Italia per soddisfare la regola sul rientro dall’elevato debito pubblico e si argomenta, in genere, che tale sforzo sarà impossibile da sostenere e che, comunque, il solo tentativo di intraprenderlo porterà al disastro definitivo il sistema economico e sociale. In realtà,si sostiene in questo articolo, la effettiva prescrizione del Fiscal Compact per un paese nelle condizioni dell'Italia è il conseguimento del pareggio di bilancio pubblico strutturale annuo. Per “saldo strutturale annuo”, si intende il saldo annuo corretto per gli effetti del ciclo economico e per misure di finanza pubblica non ripetibili. In quanto prescrizione di medio periodo, questa appare una condizione tutt'altro che strampalata o vessatoria. Per di più, l'obiettivo, da conseguire nel prossimo biennio, è chiaramente alla portata dell'Italia. 

Come è noto, il Trattato (cioè il Fiscal Compact) stabilisce, tra le altre cose, nuovi vincoli per la finanza pubblica dei paesi dell’Unione. In particolare:

 - Un impegno per i paesi aderenti a recepire negli ordinamenti giuridici nazionali, e preferibilmente nelle Costituzioni, il principio del pareggio di bilancio. L’Italia ha approvato una Legge Costituzionale che recepisce tale principio nell’aprile del 2012. 
- Una regola stringente per la riduzione del debito pubblico. In particolare, nel caso dell’Italia, ovvero di un paese con rapporto Debito/Pil superiore al 60%, la riduzione dovrà procedere al ritmo medio di un ventesimo l’anno per la quota eccedente il 60%. 
- Una regola sull’equilibrio di bilancio, attraverso il principio del pareggio di bilancio strutturale, con un limite per il disavanzo fissato allo 0,5% del saldo strutturale. Inoltre, vi è la conferma di un tetto massimo al disavanzo fissato al 3% nel corso del ciclo economico. 

Si può discutere sulla sensatezza economica di questi vincoli o sull’opportunità di rivedere il Trattato ma un punto chiaro delle regole è che esse gravitano intorno al concetto di equilibrio del bilancio pubblico riferito al saldo strutturale: il bilancio pubblico deve essere in pareggio quando il sistema economico nazionale è collocato nella sua posizione di lungo periodo, con la piena utilizzazione dei fattori produttivi disponibili. Invece, nelle fasi negative del ciclo economico,la spesa in disavanzo o il finanziamento in disavanzo di un taglio fiscale, è lecito ed è consentito fino al limite del 3% del prodotto interno lordo misurato ai prezzi di mercato. Beninteso, sempre rispettando il vincolo di un disavanzo strutturale che non deve superare lo 0,5%.

Dunque, le spine del Fiscal Compact per l’Italia riguardano il processo di rientro dalla quota di debito pubblico eccedente il 60% del Pil, visto che ai paesi in questa condizione viene richiesto uno sforzo supplementare e significativo. L’ammontare di questo sforzo, però, non è facilmente quantificabile in un singolo numero, poiché la concreta specificazione della regola sul debito ne evita un’applicazione meccanica. Infatti, l’articolo 4 del Trattato enunciata la regola secondo cui si debba ottenere una riduzione del debito ad un ritmo medio annuo di un ventesimo per la parte eccedente il 60% del rapporto Debito/Pil, rinvia poi, per la definizione operativa del meccanismo, avari regolamenti. Così, la regola sul debito consiste di 3 distinti riferimenti quantitativi: (a) un calcolo del valore di benchmark per il debito basato su un approccio backward looking; (b) un calcolo alternativo, basato su un approccio forward looking; (c) una evoluzione di riferimento per il debito calcolata in base alla relazione tra debito e prodotto interno lordo strutturale.
È solo nel caso in cui tutti e 3 questi valori di riferimento siano, simultaneamente, superati dal valore effettivo registrato dal debito che il paese è sanzionabile.

I 3 criteri per stabilire i valori annuali di riferimento per il rientro dal debito pubblico. 
Il primo criterio, backward looking, è dato dalla seguente relazione: 

bbt= 60% + 0,95/3 (bt-1 - 60%) + 0,952 /3(bt-2 - 60%) + 0,953/3(bt-3 - 60%)

Dove bbt è il valore di riferimento a cui il rapporto Debito/Pil dovrebbe convergere nell’anno t e bt rappresenta l’effettivo rapporto Debito/Pil del paese nell’anno t.
Quindi, il valore effettivo del debito pubblico in rapporto al Pil, registrato al tempo t, deve essere confrontato con un benchmark che somma al 60% un “eccesso” che dipende dai valori pesati del debito nei 3 anni precedenti, e con gli anni più recenti che hanno un peso relativo maggiore.
Sulla base del recente documento della Commissione Europea (“European Economic Forecast” Winter 2014), che contiene previsioni  sull’andamento del rapporto debito/Pil per il 2014 e per il 2015 e che inoltre riporta i valori registrati nel quadriennio 2010-2013, è semplice calcolare il valore di bbt per il 2015, l’anno nel quale la regola sul rientro dal debito inizierà ad essere applicata. Così, a fronte di un valore previsto dalla Commissione Europea del 132,4% nel 2015, il valore al quale il debito italiano dovrebbe invece assestarsi nel 2015, in base al benchmark, è pari a 124,3%. Questo risultato è ottenuto applicando i pesi indicati a un valore del debito per il 2014 (cioè per l’anno t-1) previsto al 133,7 in rapporto al Pil, che per il 2013 (il t-2) è stato pari a 132,7 e che per il 2012 (il periodo t-3) è risultato pari a 127. 
Segue che se il criterio backward looking fosse l’unica àncora di riferimento del Fiscal Compact, l’Italia sarebbe tenuta ad attuare una correzione nel 2015, rispetto alla tendenza del debito, pari all’incirca a 8 punti di Pil. Si tratta, come è evidente, di cosa che non sta in cielo né in terra. 
Il secondo criterio, forward looking, è invece dato dalla seguente relazione: 

bbt+2 = 60% + 0,95/3(bt+1 - 60%) + 0,952/3(bt - 60%) + 0,953/3(bt-1 - 60%)

In questo caso occorre costruire una stima per il valore del parametro di riferimento proiettata 2 periodi in avanti. Quindi, se l’anno t è il 2015, il valore di riferimento deve essere costruito per il 2017. Una stima del parametro secondo la regola e del debito pubblico italiano, per gli anni  2016 e 2017, può essere ottenuta sulla base di ipotesi di crescita del Pil nominale, di costo medio del debito e di valori dell’avanzo primario.
Dunque, assumo una crescita del Pil nominale, sia per il 2016 che per il 2017, pari al 3,4% e un tasso d’interesse medio sul debito, per il biennio, pari al 4,1%. Per quanto riguarda l’avanzo primario, ipotizzo che si mantenga stabile al 4%.Così, dato un rapporto Debito/Pil nel 2015 al 132,4, si hanno per il 2016 e per il 2017, valori del debito pubblico in rapporto al Pil, rispettivamente, di 129,3 e di 126,2%. Si può ora calcolare il valore di riferimento sul debito. Si verifica che l’equazione forward looking genera un benchmark per il rapporto Debito/Pil nel 2017 pari a 124,8%. Questo valore di riferimento va confrontato con il 126,2%, valore verso cui, a legislazione vigente, tenderebbe il debito italiano nel 2017.
Quindi, l’Italia viola anche questo secondo criterio ma la discrepanza con il benchmark è,in questo caso, inferiore al punto e mezzo percentuale. Qual è la spiegazione di risultati così differenti generati dai due criteri alternativi? Giocano due ipotesi rilevanti: (a) il ritorno, nei prossimi anni, a un più soddisfacente ritmo di crescita della economia e con valori dell’inflazione intorno al 2%; (b) il mantenimento di un consistente avanzo primario.
E veniamo ora al terzo criterio per costruire un benchmark del debito pubblico secondo il Fiscal Compact. Si tratta qui di confrontare, per il 2015, il valore del debito ottenuto applicando il benchmark backward looking, con il valore del rapporto Debito/Pil di quell’anno in presenza di una correzione dei valori per il ciclo economico sul triennio di interesse (2013-2015). In base ai dati della Commissione Europea, che distinguono i saldi di bilancio ciclico e strutturale, si ottiene un valore obiettivo del rapporto Debito/Pil nel 2015 pari a 126,9. Così, anche in base a questo terzo criterio, l’Italia si presenta all’appuntamento con il Fiscal Compact in una situazione di squilibrio che, in accordo a questo terzo criterio, è di poco inferiore ai 3 punti percentuali. 
Dall’analisi condotta appare chiaro che il vero punto dolente, per l’Italia, riguarda la incompleta correzione del disavanzo strutturale. In sostanza, seppur si tiene conto dell’inevitabile incremento del deficit che impone la recessione, l’Italia appare sanzionabile non tanto sui livelli del debito in sé, la cui dinamica sta in effetti imboccando un sentiero discendente, ma sul persistere di un rapporto Deficit/Pil strutturale che è previsto rimanere al di sopra dello 0,5% nel biennio 2014-2015. In sostanza, una riduzione del disavanzo strutturale, attuata con una combinazione di misure sui saldi di bilancio e di interventi sulla crescita di medio periodo, è idonea ad allineare in un’ottica forward looking i valori effettivi del debito a quelli previsti dal Fiscal Compact.

Qualche implicazione per le scelte di politica economica del Governo Renzi 
Se l’analisi contenuta in questo articolo è corretta, allora le autorità europee, nei prossimi mesi, chiederanno impegni al governo italiano sulla riduzione del deficit pubblico strutturale. Le previsioni della Commissione Europea fissano questo rapporto allo 0,8% nel 2015. L’annunciata manovra del governo Renzi, di un taglio fiscale sui redditi più bassi per un ammontare di 10 miliardi di euro annui sarà,  alla luce delle incerte coperture indicate, finanziata almeno in parte in deficit. Il che porterà, probabilmente, il deficit strutturale nel 2014a superare l’1%.
Sempre ragionando in termini di deficit depurato per il ciclo e per misure non ripetibili, appare anche chiaro che la riduzione in atto degli spread con i titoli di stato comparabili tedeschi, cioè in ultima analisi la riduzione del tasso d’interesse medio pagato sullo stock di debito accumulato, non può essere utilizzata per la copertura di misure di aumento del deficit a carattere strutturale, in quanto anche per il tasso d'interesse sussiste la necessità di scomporre la sua evoluzione in movimenti di fondo e in movimenti ciclici. In altri termini, l’attuale livello dei tassi d’interesse è storicamente basso ed è, dunque, destinato inevitabilmente ad aumentare nei prossimi anni.
Per quanto riguarda, invece, il pagamento dei debiti della PA, si sta sviluppando un dibattito un po’ attorcigliato sulle implicazioni per il deficit e per il debito e, a quanto pare, si stanno studiando soluzione complesse, che prevedono il coinvolgimento della Cassa Depositi e Prestiti. Eppure, anche alla luce delle argomentazioni del presente articolo, questo problema, così vitale per l’economia e per il sistema delle imprese, è abbastanza secondario(in un senso relativo, ovviamente) in termini di conseguenze sul processo di rientro dal debito pubblico. La ragione è che in quanto intervento a carattere eccezionale, la sistemazione definitiva dei debiti pregressi, anche attraverso l’emissione di nuovi titoli di stato, pur facendo lievitare il rapporto Debito/Pil, non intaccherebbe i valori fondamentali (strutturali).
Infine: quanto valgono le riforme istituzionali in cantiere, dalla legge elettorale al superamento del bicameralismo perfetto, in termini di deficit pubblico strutturale? Direttamente, poco ma se attuate esse rafforzerebbero la stabilità politica aumentando, dunque, l’efficienza sistemica. Una forte importanza indiretta, quindi, e con sicuro apprezzamento europeo.
Riassumendo questa parte finale: quel che davvero manca all’appello per essere allineati al Fiscal Compact è una correzione del disavanzo strutturale italiano sull’ordine dello 0,7-0,8% del Pil, ovvero una combinazione di tagli di spesa pubblica e di aumenti di imposte a carattere permanente di circa 11-12miliardi di euro, da attuarsi entro il 2015. Questa correzione è però compatibile con un immediato aumento (moderato) degli investimenti pubblici, con il taglio fiscale sui redditi da lavoro dipendente annunciato dal governo e perfino con la liquidazione definitiva dei debiti della PA. Per quanto riguarda, invece, il resto del vaste programme annunciato dal Presidente del Consiglio, occorrerà una maggior cautela e l’aumento permanente di entrate, ottenuto con l’intervento sulla tassazione delle rendite finanziarie, soprattutto alla luce delle incertezze sulla effettiva dimensione dei tagli associati alla spending review, dovrà (o, forse meglio, dovrebbe) essere destinato a copertura del taglio permanente dell’Irpef. 
Invece, per quanto concerne gli attacchi del premier alla soglia del 3% del deficit pubblico non corretto per il ciclo, prevista dai Trattati, essi vanno considerati per quello che sono: slogan lanciati dai leader in campagna elettorale che, quindi, valgono il tempo di qualche settimana.

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