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Sì alla nuova Provincia e al ddl 1212 E-mail
di Franco Osculati
17 febbraio 2014
italia-province_2.pngLa riforma del Titolo V riscuote ampio consenso. Meno unanime l’opinione su come e quando riscrivere la parte della Costituzione dedicata al governo multilivello. Intanto la Pubblica amministrazione locale sprofonda in una complessità senza fine, tra crisi finanziaria e scelte politiche sbagliate. Meglio avviare da subito il ridisegno istituzionale, comprensivo delle nuove Province, previsto dal ddl “Delrio”.
1 - Nel lessico ordinario degli amministratori locali italiani c’è una parola, se non magica, evocativa di una soluzione a portata di mano. E’ “sinergia”, facciamo sinergia. Il Comune A si accorda con il Comune B, e tutti e due interessano la Provincia. La Regione non potrà latitare, sebbene dall’alto, e anche a quote collinari c’è pur sempre la Comunità montana che vorrà partecipare. Altrove l’Unione dei Comuni o il Consorzio o l’Ente parco. Le sponsorizzazione delle varie partecipate sono sottintese. In questi tempi di ricorrenti tagli alle entrate, come disconoscere che possa essere utile non fare da soli? E, poi, sinergia non riecheggia quel “principio di leale collaborazione” di cui all’art. 120 della Costituzione? Infine, è noto e inevitabile che il governo sia multilivello e che questo (nei manuali del federalismo) non sia paragonato a una torta a sfoglie sovrapposte e separate, ma a un gelato variegato. Tutto comprensibile, ma molto conduce ad una sorta di consociativismo politico e istituzionale debole di risultati. 
Si aggiunga che in due anni, o poco più, si sono contati a decine i provvedimenti legislativi (abbondanti i decreti) riguardanti l’imposta immobiliare, tributo che, quasi dappertutto altrove, è ritenuto, anche per la semplicità di applicazione, il più adatto al finanziamento dei Comuni. Anche per tener dietro all’alluvione normativa in materia di Imu, il termine per la redazione del bilancio preventivo 2013 degli Enti locali è stato via via prorogato fino al 30 novembre 2013. 
Si consideri che diverse Amministrazioni, negli ultimi tempi, hanno intentato causa civile allo Stato per mantenere la liceità dell’iscrizione a bilancio di residui attivi riguardanti trasferimenti assegnati anche 15 anni addietro. Adire non il Tar, ma il tribunale civile (sede non ignota alle dispute tra comari), è operazione da ultima spiaggia che sottolinea l’impotenza del confronto politico.  
Non si trascuri che la logica (ammesso ne esista una) del Patto di stabilità interno, comprensibile soltanto ad un’infima minoranza di italiani, è stata inasprita dalla normativa sui pagamenti, a 30 o 60 giorni, della Pa. Tale nuova regolamentazione rappresenta una delle poche innovazioni che meriterebbero la qualifica di “strutturale”. Nondimeno  verso la fine dell’anno molti Enti locali saranno costretti a scegliere tra rispettare il Patto, non pagando le fatture, o procedere ai pagamenti nei tempi dovuti, violando il Patto. 
L’insufficienza infrastrutturale del Paese è sotto gli occhi di tutti e ciascuno conosce un esempio paradigmatico. Se, secondo alcuni, il centro geografico della Penisola è puntualmente rappresentato dal boccino del bigliardo del Caffè Centrale di Foligno, il territorio della Provincia di Pavia si estende nel cuore dell’ex triangolo industriale, culla a suo tempo del riscatto economico e sociale del Paese. Vi scorre il Po, attraversato da quattro ponti. Di essi due sono interdetti al traffico pesante; andrebbero urgentemente ricostruiti, ma l’Ente responsabile (la Provincia) non dispone delle risorse neppure per impostare il progetto.   Tra i tanti altri segnali di allarme rosso che si potrebbero menzionare, si tenga presente infine che i Comuni sempre più numerosi negano la refezione scolastica ai bambini; gli extradebiti di Comuni come Roma e Napoli non accennano a ridursi; a Reggio Calabria, dopo due anni di commissariamento, pare che non si riesca a sottrarre al mondo del virtuale i bilanci del Comune, soprattutto nel non secondario snodo del passaggio da accertamenti a incassi. 
  
2 - Dunque, perduranti atteggiamenti non proprio innovatori nella conduzione quotidiana degli Enti locali, madornali errori politici del Governo centrale quale la giostra dell’Imu, architettura istituzionale pletorica e crisi finanziaria hanno reso la Pa locale come il gomitolo di lana caduto tra gattini ben disposti al movimento. Lasciando da parte gli aspetti finanziari, gode ampio consenso l’ipotesi che per uscire dall’inestricabile sia necessario riscrivere il Titolo V della Costituzione (così come risulta dalla novella del 2001). Non si registra uguale concordia, invece, sui tempi e soprattutto sui contenuti dell’operazione.
A leggere i resoconti della Commissione degli esperti per le riforme costituzionali (giugno 2013) non emerge grande concordanza di vedute su come disegnare il futuro Titolo V, al di là della prevalente indicazione dell’art. 117 (elenca le funzioni dei diversi livelli di governo) quale principale ambito di riforma. Anche solo sul piano politico/costituzionale c’è ancora un consenso da acquisire, poi ci sarà la doppia lettura e, infine, ci vorrà comunque qualche anno prima che il “nuovo” nuovo Titolo V produca effetti. D’altra parte, l’attuale testo costituzionale comprende elementi che dovrebbero ricomparire in qualunque stesura riformata. Tra questi, in particolare, le “Città metropolitane” (art. 114) e il concetto di “adeguatezza” (art. 118) da intendersi anche nel senso delle dimensione dell’Amministrazione cui lo Stato attribuisce competenze. 
L’idea di anticipare una parte degli esiti attesi dalla riforma costituzionale, senza violare l’attuale versione della Carta e nel rispetto di quello che ad ogni buon senso conterrà la prossima, è alla base del ddl 1212 (Atti Senato), già approvato dalla Camera, contenente disposizioni sull’istituzione delle Città metropolitane, la trasformazione delle Province in enti di secondo livello, le Unioni e le fusioni comunali.       
Di queste materie, le prime e le ultime non suscitano contrasti, salvo rimandare e non fare nulla ancora una volta. Anzi, sulla necessità delle Città metropolitane, va segnalato un recente “Manifesto” della Confindustria (in Il Sole 24 Ore dell’8 febbraio), mentre sull’opportunità di aggregare i piccoli e piccolissimi Comuni, tra l’altro, non trovano smentita le indagini sull’esistenza della curva ad U nei costi pro capite (con speciale riguardo alle spese di funzionamento, “funzioni generali di amministrazione, gestione e controllo”, cfr. per esempio i lavori di Sabrina Iommi, sulla Toscana, e di Alberto Ceriani, Manuela Cocci e Elisa Rebessi, sulla Lombardia, in Ires, Irpet, Srm, Épolis, Ipres e Liguria Ricerche, 2012, La finanza territoriale in Italia. Rapporto 2012, Angeli).
Per quanto riguarda le Province l’atteggiamento è diverso. La contrarietà, sebbene non ancora sfociata in un voto o in un rinvio sine die parlamentare, serpeggia o, meglio, dilaga nel ceto politico locale, con gli esponenti della Lega in prima fila nella protesta.

3 - All’interno delle spese correnti delle Province, gli stipendi e simili degli amministratori, cioè della cosiddetta casta, si collocano poco sopra i 100 milioni, rappresentando un importo di scarso rilievo. Non è quindi su questa base che si possa giustificare o meno la riforma in discorso. I dati complessivi, invece, offrono migliori spunti di riflessione. Le spese correnti sono passate dagli 8,6 miliardi del 2009 a poco meno di 8 del 2012. Le spese in conto capitale, in  pari tempo, sono crollate da più di 3,5 miliardi a 2 (Cfr. Ires, Irpet, Srm, Épolis, Ipres e Liguria Ricerche, 2013, La finanza territoriale in Italia. Rapporto 2013, pp. 28 – 35, Angeli). Le spese correnti comprendono voci importanti come la manutenzione ordinaria di strade e edifici scolastici e come i sussidi ai trasporti interurbani. Sono campi di intervento pubblico essenziale che, tolte le scuole, sono opportunamente collegati con le di gran lunga principali entrate autonome provinciale, cioè i tributi automobilistici (Ipt e Rc auto). Altre spese correnti riguardano campi come turismo, cultura e assistenza nei quali la sovrapposizione o il difettoso coordinamento con l’attività di altri livelli di governo sono possibili o probabili. 
Quanto alle spese per opere pubbliche, non può non porsi la domanda se valga la pena di mantenere l’apparato delle attuali Province per realizzare appena 2 miliardi di investimenti annui, per di più in comparti, quali le strade e gli edifici, a bassa discrezionalità politica o ideologica. Non sono solo gli importi molto ridotti dalla crisi, ma è anche la natura degli interventi che consiglia di ripensare il ruolo della Province. Sarebbe bene non perdere altro tempo perché se le Province operano a scartamento ridotto a causa della crisi, il personale delle medesime è sempre meno motivato anche a causa della perdurante incertezza sul futuro di questi Enti.
E quindi ben venga il ddl 1212, il quale in sostanza, relativamente alle Province, compie due operazioni: A) riposiziona il core business su “pianificazione territoriale provinciale di coordinamento”, nonché su trasporti, strade, scuole, con ciò limitando le occasioni di improduttive sovrapposizioni di competenze; B) mediante l’elezione indiretta (votano solo i consiglieri comunali), offre ai Comuni una sede stabile per realizzare, anche al di fuori di queste materie, quella ricerca delle sinergie, cui accennavo all’inizio, che oggi è pratica costosa in termini di incessanti trattative, lungaggini burocratiche e intempestività degli interventi, nonché operazione fragile in termini di trasparenza democratica (come leggere responsabilità e meriti?).
Oltre a questo, il disegno di legge contiene un ulteriore aspetto positivo, forse minore, ma non poco importante. Oggi le Province in materie come ciclo integrato dell’acqua e trasporti esercitano  competenze, proprie o delegate dalle Regioni, avvalendosi di aziende speciali e di “agenzie” che, a loro volta, funzionano o dovrebbero funzionare con il parere di conferenze di tutti Comuni dell’area, conferenze difficili da convocare e da gestire (sul caso dell’Ato idrico in Lombardia, mi permetto di rinviare al mio Strutture amministrative. Semplificazione per aggregazione. Il caso del servizio idrico integrato a Pavia, in Astrid Rassegna, agosto  2013, n. 185). Si tratta di meccanismi farraginosi e mal funzionanti soprattutto nelle Province con molti Comuni piccoli e piccolissimi. Nel ddl, l’art. 17 apre giudiziosamente all’accorpamento in capo alle nuove Province dei compiti ora assegnati a tali “Enti regionali di ambito”. Ci si può attendere che le nuove Province contribuiscano a sfoltire l’attuale demenziale congerie di “partecipate” (spa, srl, fondazioni, aziende speciali, consorzi, associazioni e forse altro) della Pa locale. Anche questo sarebbe un risultato non da poco.        

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