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C’ERA UNA VOLTA LA LEGGE: IL PREDOMINIO DEGLI ATTI GOVERNATIVI NELLA DEFINIZIONE DELLE POLITICHE PU E-mail
di Giovanni Di Cosimo
29 marzo 2013
legge.jpgI dati della legislatura che si è appena conclusa mostrano che il Governo decide le politiche più importanti per mezzo degli strumenti del decreto legge e del decreto legislativo e che il ruolo del Parlamento risulta piuttosto marginale.


Tutti sanno che il sistema democratico ruota attorno al Parlamento e che la volontà del Parlamento (o meglio, della maggioranza) si esprime per mezzo della legge. Eppure, nella prassi la legge ha perduto la centralità che le spetta. Se si guarda alla XVI legislatura, si vede che ciò è vero in termini quantitativi, visto che le leggi sono ormai meno della metà degli atti normativi (per i dati v. il Rapporto 2012 sullo stato della legislazione pubblicato nel sito della Camera dei deputati). Ed è vero per aspetti qualitativi, visto che i contenuti di una buona parte delle leggi sono in misura più o meno ampia decisi dal Governo. In particolare, le leggi che ratificano i trattati internazionali sottoscritti dal Governo (37%) e le leggi che convertono i decreti legge adottati dal Governo (27%).

Il problema è che il ruolo preminente della legge è insidiato da atti del Governo. Il suo principale concorrente è il decreto legge, che in teoria può essere adottato solo in «casi straordinari di necessità e urgenza» (art. 77 della Costituzione). Nella realtà, invece, assai spesso il Governo adotta decreti anche se non vi sono i requisiti di necessità e urgenza. Nel corso della legislatura ne ha emanati ben 118, in media 2 al mese: nonostante i tempi travagliati che viviamo, non è verosimile che vi siano stati altrettanti casi straordinari di necessità e urgenza. Più semplicemente, il Governo abusa di questo strumento normativo, lo utilizza anche quando non vi sono le condizioni stabilite dalla Costituzione.

L’abuso dello strumento è confermato da due circostanze. Da un lato, i decreti legge hanno dimensioni considerevoli, si compongono di molti articoli, ciascuno dei quali si compone di molte disposizioni. Dall’altro, i contenti dei singoli provvedimenti sono eterogenei, toccano svariate materie. Queste caratteristiche si spiegano considerando che il decreto legge viene usato per dettare politiche generali, piuttosto che per fronteggiare casi di emergenza. L’esempio più clamoroso è la politica economica e finanziaria che è ormai monopolizzata dai decreti legge. Il fenomeno è diventato macroscopico con il Governo Monti che proprio a colpi di decreti legge ha fronteggiato la grave crisi economica e finanziaria.

Vero è che il Parlamento di solito modifica il decreto quando lo esamina per convertirlo in legge. Ma non è raro che, sempre in sede di conversione, il Governo presenti un maxi-emendamento destinato a costituire il contenuto della legge di conversione; e capita perfino, che ponga la questione di fiducia sull’approvazione del maxi-emendamento. In questi casi, i contenuti normativi della legge sono in fin dei conti decisi dal Governo.

L’altro temibile concorrente della legge è il decreto legislativo. Nel corso della legislatura ne sono stati approvati 223, quasi 4 al mese. Anche in questo caso la prassi si discosta dalla previsione costituzionale. Infatti, l’art. 76 della Costituzione stabilisce che la legge di delega debba circoscrivere lo spazio di azione del Governo, mediante l’indicazione di princìpi e criteri direttivi. Nella realtà, spesso la legge li indica in maniera generica, lasciando quindi ampio margine di manovra al decreto legislativo, e dunque al Governo. Sempre nella prassi, si verifica: a) il fenomeno delle deleghe autorizzate da leggi di conversione di un decreto legge; b) il fenomeno dei decreti legislativi “correttivi”  di precedenti decreti (in questo caso il collegamento con i principi direttivi della legge di delega diviene ancora più tenue); c) il fenomeno dei decreti legislativi che rimandano pezzi importanti della disciplina ad altri atti del Governo.

Anche i decreti legislativi trattano questioni di grande rilevanza politica. In particolare, negli ultimi anni il decreto legislativo è stato lo strumento principale per dare attuazione al diritto dell’Unione europea, per tentare una razionalizzazione della legislazione per mezzo di testi unici, per realizzare importanti riforme amministrative.P { margin-bottom: 0.21cm; }
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