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COSA RESTA DELLE POLITICHE PER IL MEZZOGIORNO A VENT’ANNI DALLA FINE DELL’INTERVENTO STRAORDINARIO? E-mail
Mezzogiorno
di Francesco Prota, Gianfranco Viesti
16 marzo 2013
politiche mezzogiornoLo sviluppo del Mezzogiorno è ormai da tempo fuori del dibattito di politica economica nel nostro paese, così come è stato fuori dalla recente campagna elettorale, con i risultati che si sono visti.

http://www.rivistailmulino.it/news/newsitem/index/Item/News:NEWS_ITEM:2034

Per ricordare le dinamiche che hanno condotto a questa situazione, è utile ripercorrere la storia delle politiche regionali realizzate in Italia nell’ulttimo ventennio, cosa che abbiamo provato a fare in un volume appena edito dal Mulino (“Senza Cassa. Le politiche di sviluppo del Mezzogiorno dopo l’Intervento Straordinario”). Quella storia aiuta molto a capire il presente. E’ una storia complessivamente non felice, non essendo riuscita a cambiare in maniera significativa le condizioni delle regioni più deboli del Paese, e caratterizzata da una intensità degli interventi e da un interesse verso quanto realizzato che si sono andati progressivamente spegnendo. Una storia, tuttavia, che merita di essere conosciuta nei suoi dettagli per ricavarne esperienze ed insegnamenti utili.
Dopo l’Intervento Straordinario l’Italia abbandona il Mezzogiorno. La legge 488 del 1992 diviene attiva solo dopo alcuni anni; si riducono fortemente gli investimenti infrastrutturali. Soprattutto viene cancellata di colpo la fiscalizzazione degli oneri sociali, con un repentino aumento del costo del lavoro al Sud. Come sta accadendo  ora su ben altra scala, anche in quella fase recessiva l’andamento delle regioni più deboli è stato, specie sotto il profilo occupazionale, ben peggiore della media nazionale. Un lungo periodo di intervallo nelle politiche di sviluppo regionale italiane, dunque: di cui pochi si ricordano.
Come ben noto, invece, nel 1998 con Ciampi e Barca si arriva, all’avvio della cosiddetta «Nuova Programmazione». Si tratta di un disegno complesso e ambizioso, che pretende di modificare i comportamenti degli attori pubblici rilevanti e di innescare, attraverso le sue realizzazioni, un clima di fiducia nelle regioni del Sud, modificando le aspettative delle imprese private e dei cittadini e inducendoli, quindi, ad investire maggiormente. Per quanto riguarda gli strumenti, non è certo, come alcuni sostengono “la politica dei patti territoriali”. Dati e documenti mostrano al contrario che la scelta di fondo è quella di ridurre il finanziamento di regimi di aiuto per le imprese, a favore di programmi di investimento pubblico inclusi in intese tematiche fra governo nazionale e governi locali.
In realtà, la strategia delineata dalla «Nuova Programmazione», al di là dei suoi pregi e dei suoi difetti, non è mai attuata. Formalmente in vigore, politicamente abbandonata. Come mostra anche qui un’ampia evidenza di cifre e documenti, con la legislatura 2001-2006 essa subisce un forte e progressivo ridimensionamento, sia nella sua complessiva importanza sia nelle sue scelte di fondo. Vi è un problema di natura quantitativa: le risorse europee e quelle del FAS non assumono un ruolo addizionale. La politica di sviluppo regionale è sempre più sostitutiva di mancata spesa ordinaria. Non solo l’obiettivo programmatico di destinare il 45% della spesa totale in conto capitale al Mezzogiorno non viene mai raggiunto, ma le cifre a consuntivo mostrano un progressivo, costante, allontanamento da tale valore. Gli obiettivi indicati nei documenti ufficiali non vengono mai rispettati, tanto dalle Amministrazioni centrali quanto, soprattutto, da parte del settore pubblico extra pubblica amministrazione (specie le Ferrovie dello Stato). A testimoniare la debolezza delle politiche regionali, a partire dal 2002, la spesa in conto capitale pro capite nel Mezzogiorno diviene inferiore a quelle del Centro-Nord con uno scarto che si va allargando.

Fig. 1 - Spesa in conto capitale al netto delle partite finanziarie pro capite e in rapporto al PIL (Settore Pubblico Allargato, euro costanti 2000)
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Fonte: elaborazioni degli autori su dati Conti Pubblici Territoriali

A questo si deve aggiungere una scarsa capacità di regia politica e tecnica dell’insieme degli interventi; una mancanza di un coordinamento del livello centrale che porti ad una concentrazione tematica delle risorse, ed un’assenza di riequilibrio del totale della spesa in conto capitale che avrebbe dovuto spostare risorse dai trasferimenti alle imprese verso gli investimenti pubblici.
La breve esperienza al governo del Centro-sinistra, dopo i Governi Berlusconi, coincide con la definizione di un nuovo ciclo di programmazione, per il 2007-2013, che torna a stanziare sulla carta cospicue risorse aggiuntive alle politiche regionali e che cerca in parte di far tesoro delle difficoltà incontrate negli anni precedenti. Il  quadro programmatorio 2007-13, però, di nuovo, non è mai attuato. Il nuovo ritorno al governo del Centro-destra, infatti, marca una profonda discontinuità. Tutte le risorse nazionali che accompagnano quelle europee nel finanziamento dei programmi vengono bloccate o destinate ad altri obiettivi, ben prima che la crisi internazionale faccia sentire i suoi effetti sul bilancio pubblico.
Questi mutamenti riguardano complessivamente 43,3 miliardi di euro della componente nazionale del QSN 2007-2013, destinati a spesa in conto capitale, per l’85% nel Mezzogiorno. Appare interessante verificarne l’effetto sia sotto il profilo delle tipologie di spesa sia sotto il profilo dell’allocazione territoriale. L’impatto più importante dell’insieme delle scelte effettuate è quello di dirottare circa 24 miliardi da spesa in conto capitale a spesa corrente (Tab. 1).

Tab. 1 – La manovra sul FAS (miliardi di euro)
tab1
Fonte: elaborazioni degli autori su dati Conti Pubblici Territoriali

L’altro effetto dell’insieme delle decisioni è di natura territoriale: la manovra determina uno spostamento dal Sud al Centro-Nord di 16,5 miliardi di euro di spesa. Tutte le misure nazionali di incentivazione agli investimenti vengono poi progressivamente cancellate o definanziate.
La parte europea è relativamente immune da queste cancellazioni, ma la sua attuazione appare ancora più lenta rispetto agli anni precedenti, con performance di spesa, nazionali e regionali, in peggioramento.
Il quadro storico è quindi assai ricco di cambiamenti: se gli anni 1992-98 rappresentano un lungo intervallo, il 1998-2000 è l’unico reale periodo di attuazione di una strategia. Nel 2001-2007 c’è un forte rallentamento e infine gli anni 2008-2010, sono quelli di una sotanziale cancellazione delle politiche di sviluppo territoriale.
Nel ventennio successivo alla chiusura dell’Intervento straordinario, pur con un percorso non lineare, le politiche di sviluppo territoriale italiane si sono progressivamente ridotte e alla fine quasi completamente cancellate. È questo un elemento dal quale non si può prescindere quando si guarda al loro impatto. Per definizione, infatti, perché possano avere un qualche effetto, politiche di sviluppo regionale devono destinare alle aree obiettivo una spesa aggiuntiva rispetto a quella “ordinaria”, a quella cioè che si sarebbe comunque avuta. Se queste risorse – formalmente aggiuntive – si limitano a sostituire spesa che viene meno, non possono avere alcun particolare effetto. In misura rilevante è quel che è avvenuto. Verifiche condotte in sede comunitaria mostrano che in sé i Fondi strutturali europei hanno comunque avuto un certo impatto positivo sull’economia del Sud, quantomeno scongiurando un rallentamento ancora più forte dell’economia. Sul fronte della concreta dotazione di infrastrutture e servizi, le politiche hanno ottenuto risultati modesti: i molti indicatori disponibili mostrano qualche miglioramento, spesso maggiore che nella media nazionale, anche se assai variabile fra singoli territori e aree tematiche.  
Le politiche hanno incontrato anche problemi significativi di qualità degli interventi: nel volume compiamo un’analisi approfondita dei molti indicatori disponibili, e concludiamo che la principale criticità è stata la loro grandissima lentezza attuativa; certamente vi sono stati problemi di selezione e di progettazione tecnica degli interventi; qualche dubbio emerge sulla frequente accusa di frammentazione, mentre altre problematiche (come quella delle truffe) assumono – evidenze alla mano – una rilevanza assai minore di quella attribuita nel dibattito corrente. Banalmente, sia la quantità sia la qualità delle politiche che si fanno sono importanti.
Nell’ultimo anno, con l’azione del Ministro per la Coesione territoriale Fabrizio Barca è stata attuata un’ampia e positiva riprogrammazione delle risorse comunitarie e una loro forte accelerazione nella spesa attraverso il Piano di Azione Coesione, che lasciano qualche speranza – disponendo di una buona dose di ottimismo – su una ripresa di interesse per il tema in vista della programmazione 2014-20 ormai in corso.
  Commenti (1)
luce su fatti importanti, ma...
Scritto da giuseppe, il 16-03-2013 20:20
grazie per questa analisi eccellente che sfata molti luoghi comuni ormai vecchi sull'intervento pubblico al sud e speriamo contribuisca a riaccendere un lampione sulla questione meridionale.  
UN piccolo disaccordo, tanto per avere un dibattito, sul ruolo del ministro Barca. Barca è stato capo del Dipartimento (o Ministro) di politiche di coesione e sviluppo per dieci di questi venti anni. Cinque di questi anni sono i famigerati 2001-6, con vice-ministro responsabile il grande Gianfranco Miccichè. SE non è in parte responsabile del fallimento delle politiche rilevanti lui, allora anche berlusconi tutto sommato non ha grande colpa del disastro delgi ultimi anni.

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