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AGGIUSTAMENTO FISCALE, EFFETTI DISTRIBUTIVI E TENUTA DEMOCRATICA E-mail
Welfare
di Antonio ScialÓ
14 dicembre 2012
fiscalitàIn una recente intervista rilasciata al quotidiano La Stampa il ministro Grilli dichiarava che “il nervosismo dei mercati verrebbe meno solo se ci fosse la certezza che chi governerà in futuro proseguirà sulla strada del rigore”, aggiungendo inoltre che “se nel breve periodo i tagli fanno male, nel medio periodo i tagli fanno bene alla crescita”.1

L’affermazione di Grilli allinea l’orientamento dell’attuale Governo a quello prevalente all’interno delle istituzioni economiche europee, dell’OCSE e del FMI. Questo orientamento di politica economica è stato influenzato dal dibattito sulle politiche di aggiustamento fiscale sviluppatosi a partire dalla metà degli anni novanta.2
All’interno di questo dibattito ci si è concentrati sull’individuazione del mix di policy “migliore” per realizzare l’aggiustamento fiscale dove per “migliore” si intende, con effetti positivi più duraturi possibili sui conti nazionali e con gli effetti meno recessivi possibili sull’economia reale. La letteratura in materia ha raggiunto un certo consenso su due punti:

1. un aggiustamento operato attraverso riduzioni di spesa è caeteris paribus più efficace di un aggiustamento operato attraverso un aumento della tassazione;

2. un aggiustamento operato attraverso riduzioni di spesa è più espansivo (o meno recessivo) rispetto ad un aggiustamento operato attraverso aumenti delle entrate.

L’implicazione di politica economica è molto chiara: le economie che hanno necessità di aggiustare i propri conti pubblici è più opportuno che lo facciano attraverso tagli di spesa (primaria) piuttosto che attraverso aumenti delle imposte. Tale ricetta è ancora più consigliata per quelle economie che si trovano a dover conciliare la necessità dell’aggiustamento dei conti pubblici con l’esigenza di non deprimere il tasso di crescita.
Ma è così robusta questa argomentazione? Al riguardo mi sembrano utili due osservazioni.
In primo luogo sembra emergere un contrasto con i risultati di una parte della letteratura sulla capacità espansiva delle politiche fiscali. Questa parte della letteratura sottolinea come in fasi recessive il moltiplicatore della spesa pubblica sia più elevato del moltiplicatore delle imposte: caeteris paribus si ottiene un effetto espansivo più sostenuto aumentando di un punto percentuale la spesa piuttosto che riducendo di un punto percentuale la pressione fiscale. Pertanto, la leva fiscale migliore per uscire dalla recessione potrebbe essere un aumento della spesa primaria, ma per contro la leva fiscale migliore per ridurre strutturalmente deficit e debito dovrebbe essere una riduzione della spesa primaria. È un contrasto su cui gli economisti si stanno interrogando molto negli ultimi tempi. Solo a titolo esemplificativo, si pensi che il presidente uscente della European Economic Association, Jordi Galì, concludeva lo scorso agosto il suo Presidential address dando come “compito a casa” l’approfondimento di come rilanciare la domanda in Europa senza poter usare i tradizionali strumenti di politica fiscale e monetaria.3
Una seconda considerazione discende dal seguente quesito che molti osservatori si pongono: perché i policy maker democraticamente eletti – fin quando conservano spazi di sovranità e autonomia in materia di politica economica – continuano a prediligere l’aumento delle entrate, piuttosto che la riduzione della spesa pubblica? Tra le possibili risposte (ad esempio le varie forme di rent-seeking addebitate all’azione dei politici) qui ci si vuole concentrare su quella legata ad un evidente effetto collaterale generato dalle politiche restrittive: gli effetti redistributivi associati a tagli di spesa sono tipicamente di entità maggiore rispetto a quelli associati ad aumenti della pressione fiscale. Gli effetti redistributivi negativi possono peraltro essere molto più rilevanti nelle economie dei paesi dell’Europa continentale e mediterranea che, ad esempio, nell’economia statunitense, essendo le prime caratterizzate da una struttura della spesa primaria all’interno della quale incide molto la spesa per il welfare e, all’interno di quest’ultima, quella componente di spesa legata a quelli che gli anglo-sassoni chiamano entitlements (pensioni, prestazioni sanitarie nei paesi con sistemi universalistici, istruzione obbligatoria, ecc.) che hanno, ancora una volta, un notevole impatto redistributivo.
Quando si solleva la questione dei possibili effetti redistributivi i sostenitori degli aggiustamenti fiscali basati prevalentemente su tagli di spesa spesso affermano che l’impatto redistributivo esula dal focus della loro analisi. Qui ci si chiede fino a che punto è deontologicamente legittimo prescindere dagli effetti negativi sulla distribuzione del reddito? Anche se si vuole prescindere dagli effetti negativi in sé dell’aumento della disuguaglianza e della povertà, appare invece imprescindibile valutare se – come evidenziato in alcuni contributi4 – possono emergere problemi di tenuta della democrazia. L’economista applicato, dovrebbe porsi il problema delle conseguenze delle soluzioni proposte per la salvaguardia del buon funzionamento delle istituzioni democratiche oppure no?
Ora, nelle politiche di aggiustamento fiscale che si stanno realizzando in Grecia, in Portogallo e in Spagna il taglio della spesa sta assumendo un peso oggettivamente molto rilevante. In un recente contributo Francesco Figari5 sulla base dei risultati di uno studio comparativo internazionale ha mostrato che, prescindendo dal taglio dei servizi pubblici, le misure di aggiustamento fiscale hanno comportato una flessione del reddito disponibile di oltre l’11,6% in Grecia, del 6,3% in Portogallo e del 4,3% in Spagna. Negli stessi paesi i tagli ai salari dei dipendenti pubblici si aggirano intorno al 20%. Se si guarda alla riduzione percentuale del reddito disponibile, i dati citati da Figari mostrano che i costi delle manovre di aggiustamento hanno pesato più sui decili elevati della distribuzione del reddito, ma ovviamente l’8% di riduzione del reddito disponibile per una famiglia appartenente al 10% più povero incide molto di più sul benessere di una riduzione del 14% per una famiglia appartenente al 10% più ricco. Se aggiungessimo l’impatto della riduzione di alcuni servizi in natura (si pensi alle prestazioni sanitarie pubbliche) l’impatto potrebbe addirittura divenire ancor più regressivo, considerando che normalmente i cittadini a basso reddito fanno maggiore affidamento sui servizi pubblici.
Credo sia molto difficile rintracciare – in Europa dal secondo dopoguerra ad oggi –  politiche così drastiche di riduzione delle pensioni, dei salari dei dipendenti pubblici e delle prestazioni sanitarie di base. Con riferimento alla Grecia, che ha iniziato prima degli altri questo processo, gli effetti redistributivi di tale aggiustamento stanno mettendo in discussione la tenuta democratica del paese. È arrivato il momento per coloro che sostengono nelle istituzioni internazionali di governo dell’economia tali politiche, di assumersi la responsabilità delle conseguenze politiche della propria azione. Detto più esplicitamente, i leader europei e i vertici della Troika e gli economisti che ne supportano l’iniziativa da un punto di vista tecnico, si pongono il problema di un successo elettorale di Alba Dorata – il partito ultra-nazionalista greco – veicolato dai loro “suggerimenti” di policy?
Nella stessa intervista citata in apertura il ministro Grilli sembra essere cosciente del problema quando afferma che “è altrettanto vero che quando si taglia la spesa pubblica qualcuno paga un prezzo e soffre”. Ma la soluzione che propone (“il problema è gestire la transizione, spostare il più rapidamente possibile quei pezzi di economia a cui hai tolto il sostegno pubblico verso nuovi settori produttivi, possibilmente privati”) non appare altrettanto accorta se applicata alla spesa sociale.

1. “Meno spesa pubblica per tagliare le tasse”, intervista di Alessandro Barbera, La Stampa, 25 novembre 2012.
2. Si veda ad esempio e Alesina A., Giavazzi, F., Favero, C. (2012), The output effects of fiscal adjustment, NBER WP, no. 18336 e la letteratura ivi citata.
3. Galì, J. (2012), Notes for a new guide to Keynes, EEA Presidential address, Malaga.
4. Si veda ad esempio Alesina, A. e Perotti, R., (1996) Income distribution, political instability, and investment," European Economic Review, Elsevier, vol. 40(6), pages 1203-1228, June.
5. Gli effetti distributivi delle politiche di austerità: l’Italia nel contesto internazionale, Atti del Convegno di studio e confronto su Redditi, Lavoro e Famiglie, 23-24 dicembre 2012, Modena, Fondazione Ermanno Gorrieri e la letteratura ivi citata.

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