Home arrow Enti locali arrow UN’IPOTESI DI SISTEMA PEREQUATIVO VERTICALE PER I COMUNI BASATO SUL FABBISOGNO E LA CAPACITÀ FISCALE
UN’IPOTESI DI SISTEMA PEREQUATIVO VERTICALE PER I COMUNI BASATO SUL FABBISOGNO E LA CAPACITÀ FISCALE E-mail
Enti locali
di Ernesto Longobardi, Francesco Porcelli
16 novembre 2012
sistema perequativoE’ a buon punto il lavoro di costruzione dei fabbisogni standard di comuni e province, affidato alla Sose, in collaborazione con l’Ifel, da uno dei decreti di attuazione della legge 42/2009 sul federalismo fiscale, il d. lgs. 216/2010. I primi fabbisogni - la polizia locale per i comuni, le funzioni nel campo dello sviluppo economico e servizi al mercato del lavoro, per le province- sono stati approvati dalla Copaff alla fine di giugno e il relativo schema di DPCM è attualmente all’esame della Commissione bicamerale per l’attuazione dl federalismo fiscale e delle altre commissioni competenti.

Prossimamente verranno sottoposti all’approvazione della Copaff i fabbisogni relativi alle funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo. Entro l’inizio dell’estate si dovrebbe completare il lavoro per tutte le funzioni. Disporremo dunque molto presto di uno strumento sofisticato, che ci porrà, almeno potenzialmente, all’avanguardia nelle best practice nel campo della perequazione a livello internazionale. Il rischio è tuttavia quello di non saper far funzionare il nuovo giocattolo. Da una parte, infatti, non si è posto mano al disegno di una appropriata architettura del sistema perequativo, dall’altra è ancora tutto da fare il lavoro di standardizzazione delle capacità fiscali, che rappresentano il secondo pilastro del sistema.
In maniera molto nitida la legge 42/2009, in modo assai più lacunoso e incerto i decreti legislativi di attuazione (d.lgs 23 e 68 del 2011),1 dispongono che il sistema perequativo relativo alle funzioni fondamentali di comuni e province abbia natura verticale e integrale: ad ogni ente dovrebbe andare, a carico del bilancio dello stato, un trasferimento che colmi la differenza tra fabbisogno standard e capacità fiscale standard. Per disegnare un sistema perequativo di natura verticale, il procedimento, molto noto in letteratura, è quello di calibrare la capacità fiscale standard in modo da mandare in pareggio l’ente “più ricco”; tutti gli altri enti colmeranno il divario tra fabbisogno e capacità fiscale attingendo al fondo perequativo. Tale è, per esempio, il sistema disegnato per le regioni dalla legge 42 e dal decreto delegato 68/2011. Nel caso dei comuni, tuttavia, un meccanismo siffatto difficilmente può funzionare, a causa dell’accentuata variabilità dei fabbisogni: può accadere, infatti, che l’ente più ricco presenti un fabbisogno standard molto alto, in termini relativi, con la conseguenza che enti dotati di una capacità fiscale più bassa, ma anche di un basso fabbisogno, potranno andare in surplus. Anche il riferimento all’ente con il minor scarto tra fabbisogno e capacità fiscale, anziché a quello con maggiore capacità fiscale, non sempre consente di definire il sistema in termini puramente verticali, vale a dire senza alcun comune con capacità fiscale superiore al proprio fabbisogno. Il problema è l’ampia eterogeneità del mondo dei destinatari della perequazione, i 6702 comuni delle regioni a statuto ordinario.  
Di qui la necessità di un sistema alternativo, che non è stato tuttavia ancora messo a punto, tanto che sta cominciando a diffondersi la preoccupazione che al momento opportuno sarà difficile usare lo strumento dei fabbisogni standard.
Con questa nota si vuole mostrare come sia possibile disegnare in un modo alternativo a quello usuale, un sistema perequativo di natura verticale basato su fabbisogno e capacità fiscale standard, che sia applicabile al caso dei comuni italiani. Si ricorre nel seguito alla descrizione e a un esempio numerico affidando all’appendice la più rigorosa rappresentazione algebrica.
La logica è quella di basare il sistema sul confronto tra i coefficienti di riparto del fabbisogno totale e analoghi coefficienti calcolati in relazione alla capacità fiscale.
Ipotizziamo per semplicità un unico tributo locale. Il primo passo è quello di calcolare un parametro, che denominiamo SHARE, dato dal rapporto tra il gettito totale standardizzato e il fabbisogno complessivo di spesa da finanziare, quest’ultimo a sua volta eguale alla somma tra il gettito standard e il fondo perequativo. La SHARE misura dunque la quota del fabbisogno aggregato che è coperta con il tributo standardizzato, essendo il complemento ad uno quella finanziata dai trasferimenti perequativi. L’ammontare totale del fondo perequativo può essere determinato, in linea con gli obiettivi generali di finanza pubblica, modificando l’aliquota standard del tributo oppure il fabbisogno aggregato di spesa.
Si procede poi all’aggregazione dei coefficienti di riparto dei fabbisogni standard per le singole funzioni in un singolo coefficiente, in base al peso di ogni funzione sulla spesa totale oggetto di standardizzazione.
I coefficienti di riparto del fondo perequativo sono dati dalla differenza tra il coefficiente di riparto della spesa e quello della capacità fiscale (quest’ultimo “scalato” in ragione della SHARE) divisa per la quota di spesa finanziata dai trasferimenti.
Un esempio numerico può aiutare a chiarire il meccanismo. Consideriamo tre comuni - Piccolo, Medio e Grande - e due funzioni di spesa.  Si supponga che le grandezze fondamentali siano quelle riportate dalla tabella 1 in euro pro-capite e dalla tabella 2 in importi totali.

Tabella 1 – Grandezze pro-capite
tab1

Tabella 2- Grandezze totali
tab2

Supponiamo che la spesa da finanziare sia di 200.000.000 euro (si assume superiore al “totalone”: sarà questo, per esempio, il caso in cui la spesa globale ottenuta da fabbisogni standard va adeguata all’inflazione). Il fondo perequativo dovrà essere pari a euro 55.000.000 e la SHARE sarà 0,725 (=145/200).
La ripartizione dei trasferimenti perequativi risulta quella riportata nella tabella 3.

Tabella 3 – Calcolo dei trasferimenti perequativi
tab3

Assumiamo ora che le condizioni della finanza pubblica impongano di ridurre il fondo perequativo a 15.000.000. L’aliquota standard deve essere fissata allo 0,51% e la SHARE sarà pari a 0,925.2 I trasferimenti perequativi risulterebbero quelli della tabella 4.

Tabella 4 – Calcolo dei trasferimenti perequativi: secondo caso
tab4

Alternativamente, per ridurre il fondo perequativo si sarebbe potuto agire sull’ammontare globale della spesa da finanziare.

Appendice: l’algebra della perequazione

Definiamo le seguenti variabili (quelle in neretto rappresentano vettori):
 
- N = numero dei comuni;

- t = aliquota standard (dimensione N x 1);3

- B = vettore delle basi imponibili (dimensione N x 1);

- S1 = vettore dei coefficienti di riparto dei fabbisogni standard della funzione fondamentale 1 (dimensione N x 1);

- S2 = vettore dei coefficienti di riparto dei fabbisogni standard della funzione fondamentale 2 (dimensione N x 1) ;

- α = quota della spesa per la funzione fondamentale 1 rispetto al totale;

- β = quota della spesa per la funzione fondamentale 2 rispetto al totale;

- C = vettore dei coefficienti di riparto del gettito standard, ottenuto come rapporto tra il gettito standard di ogni comune e il gettito standard totale (dimensione N x 1);

- X = spesa totale da finanziare
F = fondo perequativo.

Il parametro denominato SHARE rappresenta la principale variabile del sistema di perequazione. E’ dato da:

SHARE =  t’B / (t’B + F)     (1)
dove:  
- t’B = gettito standard globale;
- (t’B + F) = spesa totale da finanziare;
- SHARE < 1 è la condizione necessaria per avere un sistema di perequazione di natura verticale.

L’ammontare totale dei trasferimenti perequativi può essere determinato in linea con gli obiettivi generali di finanza pubblica, modificando l’aliquota standard t, oppure l’ammontare X della spesa totale da finanziare. Deve valere t’B + F = X e va verificato che, al termine della procedura, per nessun ente si generi un surplus: la condizione è sempre verificata in aggregato, se si considera la spesa totale, può non esserlo in relazione a singole funzioni di spesa.
Per il calcolo del vettore (di dimensione N x 1) dei coefficienti di riparto del fondo perequativo (P) si procede, preliminarmente, all’aggregazione dei coefficienti di riparto per le singole funzioni di spesa, in base al peso di ciascuna, in un unico vettore dei coefficienti di riparto S:

S = S1 * α+ S2 * β   (2)

Vanno poi calcolati i coefficienti di riparto del fondo perequativo:

P = [S-(C * SHARE)] * (t’B/F + 1)   (3)

dove (t’B/F + 1) è l’inverso della quota di spesa finanziata con i trasferimenti perequativi, vale a dire del complemento ad uno della SHARE, F/( t’B + F).

Il vettore (N x 1) dei trasferimenti perequativi G sarà dato da:

G = P * F   (4)

Da ultimo sostituendo la (3) nella (4) e semplificando si ottiene:

G = S * F + (S – C) * t’B   (5)

Dalla (5) si vede come il sistema assegni a ogni ente i un trasferimento Gi che ha due componenti: la prima è la quota del fondo perequativo pari al coefficiente di fabbisogno (Si), la seconda è data dalla differenza tra il coefficiente di fabbisogno e quello di capacità fiscale (Si- Ci) applicata al gettito standard complessivo.
Nel caso F = 0 il sistema perequativo diventa orizzontale. La verticalità è dunque garantita dalla relazione tra F e t’B espressa dalla SHARE.
Il sistema può, con poche complicazioni, essere utilizzato per frazionare i trasferimenti tra le diverse funzioni, con la possibilità di erogare i trasferimenti perequativi anche a fronte di una standardizzazione solo parziale della spesa.

1. Si può vedere, su questo, E. Longobardi, “La riforma del sistema di perequazione delle risorse degli enti territoriali: lo stato dell’arte”, intervento al convegno su Federalismo fiscale: evoluzione e prospettive, organizzato dalla Regione Puglia e dall’Università di Bari il 6 luglio 2012, i cui atti sono in corso di stampa a cura di A. Uricchio (il lavoro può essere richiesto all’autore, Indirizzo e-mail protetto dal bots spam , deve abilitare Javascript per vederlo ).
2. Con una SHARE molto vicina ad 1, la verticalità del sistema, cioè l’assenza di enti in surplus, pur rispettata se le funzioni vengono considerate nel loro complesso, potrebbe non essere garantita separatamente per ogni singola funzione.
3. Pur essendo l’aliquota standard uguale per tutti i comuni, viene rappresentata come vettore per semplificare le formule.

  Commenti

Solo gli utenti registrati possono scrivere commenti.
Effettua il logi o registrati.

 
< Prec.   Pros. >