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AZIENDE PUBBLICHE E PATTO DI STABILIT└ INTERNO E-mail
Enti locali
di Antonio Massarutto
05 ottobre 2012
patto stabilitaIl referendum del giugno 2011 ha riabilitato le gestioni pubbliche dei servizi locali, affermando con forza la contrarietà dell’elettorato verso forme di apertura coatta al mercato, anche tutto sommato blande come quelle che erano previste nella norma abrogata1. L’affidamento “in house” a imprese controllate dall’ente locale riguadagna dunque piena legittimità, al pari delle forme di affidamento che coinvolgono operatori privati; la gara è necessaria solo in quest’ultimo caso.

Tutto come prima, dunque? Solo in apparenza. Perché una norma contenuta nel Decreto Liberalizzazioni di gennaio stabilisce che le società pubbliche in house e le aziende speciali sono assimilate alle amministrazioni pubbliche per gli aspetti finanziari (obbligo di rientrare nel patto di stabilità interno, PSI), per le assunzioni di personale, per gli acquisti di beni e servizi, per l’assoggettamento ai controlli della Corte dei Conti. Con una scelta singolare, il decreto stabilisce una deroga per le aziende speciali che operano nei servizi socio-assistenziali.
Più che comprensibile la ragione che ha portato a questa decisione: occorre evitare che gli enti locali possano aggirare i vincoli del PSI, creando entità fuori bilancio, il cui eventuale default si potrebbe scaricare sui conti pubblici. Con questa norma, il principio del “controllo analogo” viene inteso in modo assai rigoroso e quasi letterale. Non possiamo dimenticare che sollecitazioni in questa direzione sono contenuti nei ripetuti richiami che il nostro paese ha ricevuto nel corso del 2011 (compresa la celebre “lettera Draghi-Trichet”).
D’altra parte, è evidente che assoggettare le imprese pubbliche al PSI equivale a decretarne l’inservibilità, in particolar modo in un settore come quello idrico, che vive di investimenti e dunque di debiti a lungo termine. Un po’ come dire che, invece di vietare la circolazione di certe automobili, la si ammette, vietando però loro di comprare il carburante.
Se la strada di rendere obbligatorio il ricorso alla gara è ormai preclusa dall’esito del referendum, come proprio in questi giorni la Corte Costituzionale ha ribadito2, quella di barattare la gara con l’alleggerimento dei vincoli del PSI (e dunque con l’utilizzabilità stessa dell’azienda pubblica) potrebbe essere allora un modo astuto ed elegante per ripristinare la sostanza della norma abrogata senza incorrere nelle censure della Corte; oltre tutto, essendo una norma di carattere tributario, non potrebbe in ogni caso essere oggetto di referendum. Ma personalmente non credo che sia una strada auspicabile: sia perché rappresenterebbe un tradimento del voto popolare, sia perché riaprirebbe il tira-e-molla che ha conferito instabilità e incertezza al settore negli ultimi 10 anni, sia soprattutto perché si tratterebbe di una falsa soluzione, come in altri articoli su queste colonne ho cercato di argomentare3.
Il modello in house è stato stigmatizzato da un fronte trasversale che va dai rigoristi del mercato al movimento referendario: i primi perché le SpA pubbliche costituirebbero una furberia per eludere, insieme alla concorrenza, il controllo dei cittadini e delle istituzioni preposte, i secondi perché lo statuto della SpA, essendo orientato al profitto, porterebbe le aziende a tradire la loro missione pubblica.
Tuttavia, sarebbe riduttivo liquidare in questo modo la questione. Le SpA pubbliche vanno inquadrate in quell’esperimento noto in letteratura come “new public management”, che negli ultimi 30 anni ha rivoluzionato in tutto il mondo (Italia compresa) il modo di operare delle organizzazioni pubbliche, importandovi modelli organizzativi, regole di governance e approcci manageriali tipici del settore privato, ma declinando in chiave pubblicistica il principio di “creazione del valore” tipico delle aziende private.
Il risultato di questo esperimento non può essere ridotto agli abusi della “casta”, che pure ci sono stati. Dati alla mano, l’esperimento ha portato anche buoni risultati, soprattutto nel caso dell’acqua, molte società in house operano con standard per niente dissimili, anzi spesso migliori, rispetto alle gestioni privatizzate.
In tutto il mondo, le gestioni pubbliche, quando ci sono e funzionano, sono messe nelle condizioni di operare come imprese, evitando i rigidi vincoli della finanza pubblica. Istituzioni pubbliche che operano fuori bilancio (ossia, senza essere consolidate nel debito pubblico) sono la chiave del successo e della sostenibilità finanziaria delle gestioni pubbliche in Germania, in Svezia, in Olanda, e perfino negli USA. Ciò avviene sia direttamente (permettendo loro di indebitarsi), sia indirettamente (attraverso istituzioni finanziarie di natura mutualistica, che fungono da cuscinetto tra le aziende pubbliche e il mercato finanziario (una sorta di “idrobond collettivo”).
Come sempre in questi casi, il “rischio morale” è in agguato. Se una gestione fa default, o il soggetto pubblico se ne fa carico (assorbendo il suo debito in quello dell’ente proprietario), oppure viene scaricato sugli altri, attraverso il meccanismo mutualistico. Dunque, queste istituzioni funzionano e prosperano solo dove la disciplina fiscale dell’ente locale è elevata, e solo se gli intermediari finanziari mutualistici riescono ad operare come vere banche. In una parola, solo se la “golden rule” implicita in questo meccanismo viene applicata in modo rigoroso, e non mascherata per coprire i disavanzi correnti o spese improduttive con debiti a orologeria.
E’ possibile pensare a qualcosa del genere anche in Italia? Secondo me sì, a certe condizioni che riducano al minimo il “moral hazard”. La logica dovrebbe essere quella di rilassare i criteri di assoggettamento al PSI per quelle aziende che dimostrino di potersi sostenere con le proprie forze, senza mettere in gioco la fiscalità generale. E ciò a maggior ragione in quei settori, come quello idrico, in cui è notoria la difficoltà di costruire schemi efficaci di coinvolgimento del privato, soprattutto quando ci sono di mezzo gli investimenti.
D’altra parte, la storia del nostro paese non è certo edificante. Le tentazioni della politica di impadronirsi della cassa delle aziende per finalità diverse dalla gestione sono forti, e ancor di più in un settore come quello idrico – caratterizzato da un’elevata intensità di capitale, e dunque da elevati flussi di cassa generati dagli ammortamenti. Regole ferree, dunque; e onere della prova a carico dell’ente locale (ossia, assoggettamento al PSI, a meno che non si dimostri di non meritarselo). Provo a ipotizzarne alcune.  
Si dovrebbe distinguere, in primo luogo a seconda che l’azienda pubblica goda o meno di garanzie diretta (fideiussioni) o indirette (patronage) da parte dell’ente pubblico proprietario. Condizione necessaria (anche se non sufficiente) per poter derogare al PSI dovrebbe essere l’assenza di qualsiasi forma di garanzia. Si dovrebbero anzi introdurre forme di responsabilità per danno erariale a carico degli amministratori che hanno avallato decisioni aziendali che abbiano condotto al default.
In secondo luogo, andrebbe valutato il modo con cui si forma il valore della produzione: se in mercati regolati da autorità indipendenti, oppure attraverso prezzi di trasferimento concordati con il soggetto pubblico proprietario. Se i clienti dell’azienda sono, in maniera preponderante, soggetti diversi dalla pubblica amministrazione in un regime di tariffe regolate, il vincolo del PSI potrebbe perdere la sua inderogabilità.
In terzo luogo, si dovrebbero stabilire comunque degli indicatori di sostenibilità finanziaria, una sorta di rating concesso da un soggetto pubblico indipendente, che potrebbe essere la stessa Autorità di regolazione competente in materia di tariffe, prevedendo che l’allentamento del vincolo sia funzione del raggiungimento di livelli di affidabilità certificati.
In quarto luogo, si dovrebbe vietare a queste aziende la distribuzione di dividendi, obbligandole a destinare gli eventuali utili al reinvestimento nel settore oggetto di affidamento: ciò anche al fine di scoraggiare la deprecabile tendenza degli enti locali a fare cassa con gli utili delle aziende, o direttamente o impegnandoli in operazioni di finanza creativa.
Infine, si dovrebbe consentire alle gestioni pubbliche di derogare al rigido vincolo del PSI almeno per quelle forme di indebitamento che non si configurano come ricorso al mercato finanziario, ma semmai come sostegno diretto dei cittadini-utenti (es. bond speciali rivolti agli utenti, azionariato popolare), purché questi strumenti siano adeguatamente normati prevedendo, ad esempio, che in caso di default gli altri creditori abbiano la priorità.
Simili regole potrebbero essere rafforzate con l’istituzione di un intermediario finanziario pubblico che canalizzi il ricorso al mercato da parte delle aziende, svolgendo insieme la funzione di guardiano e di prestatore di ultima istanza. Questo soggetto dovrebbe essere competente per autorizzare la gestione pubblica a indebitarsi, verificando il rispetto dei criteri di solidità finanziaria; dovrebbe avere priorità di rimborso e precise norme che vincolino la gestione a rispettare piani di ristrutturazione concordati con questa entità, fino ad arrivare a una sorta di “concordato preventivo” e alla messa in liquidazione nel caso in cui la gestione pubblica non fosse in grado di sostenersi applicando le tariffe consentite. Potrebbe altresì avvalersi di un fondo di assicurazione iniziale alimentato da un contributo specifico da porre a carico delle tariffe. In cambio di queste garanzie, potrebbe soccorrere le gestioni in crisi di liquidità, fornire loro garanzie, o finanziarle direttamente.
Il candidato ideale per un simile ruolo, altrove svolto da banche pubbliche speciali, fondi rotativi e simili, è la Cassa Depositi e Prestiti, che tuttavia è già oberata di compiti – in primis quello di acquirente dei pacchetti azionari delle grandi reti energetiche – e potrebbe non essere in gradi di sopportare anche questo. E’ peraltro da considerare che, nella logica proposta, la CDP opererebbe comunque con criteri bancari, e non certo come finanziatore a fondo perduto. In alternativa, si potrebbe guardare ad esperienze come quella portoghese, in cui un soggetto pubblico – Aguas de Portugal – svolge questo ruolo integrando quello di prestatore con quello di partner azionario delle gestioni locali: uno schema che perfino nell’attuale crisi finanziaria, mostra confortanti segnali di equilibrio.
Simili garanzie dovrebbero bastare, a mio avviso, per consentire alle gestioni pubbliche efficienti (e solo a loro) di continuare ad operare. Non è solo una questione di rispetto del voto popolare, ma anche di buon senso. La presenza di un’opzione pubblica, alternativa all’affidamento a privati, rappresenta dovunque la principale forma di concorrenza esistente in settori dove la “concorrenza per il mercato”, affidata alle gare, funziona poco e male. Sarebbe un peccato se il nostro Paese volesse, di fatto, privarsene.

1. Rinvio ad articolo scritto con Andrea Boitani alla vigilia del referendum
2. La sentenza 199/2012 del 21 luglio scorso ha decretato l’illegittimità della norma che ripristinava l’obbligatorietà della gara per tutti i servizi diversi da quello idrico, contenuta nell’art. 4 del DL 138/2011. Ciò perché, secondo la Corte, la legge contestata farebbe rivivere la norma abrogata (la quale riguardava l’insieme dei servizi pubblici locali).
3. Inserire riferimento all’articolo “I servizi pubblici locali e il vicolo cieco della gara”, 25-7-2009

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