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FEDERALISMO E RESPONSABILIT└: IL NODO DELLA SPECIALIT└ FINANZIARIA E-mail
Enti locali
di Dario Immordino
07 settembre 2012
amministrazione finanziariaRientrato momentaneamente l'allarme sui rischi del default siciliano resta il problema del rapporto tra autonomia e responsabilità finanziaria e dei rimedi per evitare che gli enti virtuosi debbano sopportare i costi di una gestione finanziaria dissennata da parte di altre amministrazioni. Ma la soluzione non è certo cancellare la specialità con un colpo di spugna, ma riformarla in modo da renderla finanziariamente ed istituzionalmente sostenibile
L'allarme, al momento, sembra parzialmente rientrato: la Sicilia non rischia un default imminente. Un comunicato della Presidenza del Consiglio informa che il problema è “solo” di temporanea carenza di liquidità.
Ma le gravi difficoltà della finanza siciliana restano tutte: la Corte dei conti regionale ha certificato, fra l'altro, «una situazione di notevole, preoccupante deterioramento: tutti o quasi i saldi fondamentali di bilancio presentano valori negativi», sottolineando la «difficile sostenibilità dei conti pubblici regionali».
Quindi resta anche il problema del rapporto tra autonomia e responsabilità finanziaria, tra indipendenza e solidarietà. E' possibile che l'autonomia finanziaria si traduca in una deroga delle regole di buona gestione, e che gli enormi deficit e debiti accumulati da alcuni enti debbano poi essere colmati con interventi di salvataggio a carico dell'intera comunità nazionale? È giusto che le amministrazioni virtuose debbano sottrarre risorse alla soddisfazione dei bisogni dei propri cittadini per destinarli al salvataggio di enti inefficienti? Cosa si può fare per prevenire o riparare per tempo simili situazioni, in modo che la soluzione non dipenda soltanto dalla buona volontà degli enti e degli amministratori spreconi?
Al di là delle ipotesi di commissariamento delle regioni inefficienti (di complessa praticabilità e comunque in certa misura tardive), la soluzione unanimemente indicata in questi giorni è quella di limitare l'autonomia finanziaria.  Riducendo gli spazi di libertà dei livelli decentrati di governo si riducono i margini per l'assunzione di decisioni di spesa contrarie alle regole di sana gestione.
La misura della indipendenza finanziaria dei livelli intermedi di governo è un problema che ricorre in tutti i sistemi multilivello. Bisogna evitare che gli eccessi di spesa o di indebitamento di qualche ente possano pregiudicare l'equilibrio dei conti dell'intero sistema di finanza pubblica  e che debbano essere colmati con interventi di salvataggio che chiedano sacrifici all'intera comunità nazionale. Nel nostro caso,  bisogna soprattutto rimediare ad un equivoco radicato nella tradizione autonomistica italiana, che ha portato ad  intendere e praticare l'autonomia come scudo contro i sacrifici e zona franca rispetto alle regole di buona gestione.
Ma annullando o comprimendo eccessivamente l'autonomia di regioni ed enti locali si rinnegherebbe il federalismo fiscale, e  sarebbe necessario ricostruire un sistema di regole tributarie e contabili calibrato su un ordinamento centralizzato. Un'opera lunga e complessa, che sostanzialmente vanificherebbe le innovazioni federalistiche introdotte in questi ultimi undici anni.
Si potrebbe allora limitare, per adesso, la soluzione ai casi più emblematici ed eclatanti di sprechi ed inefficienze: le regioni a statuto speciale.
Ma, a leggere le recenti deliberazioni della Corte dei conti e a dar credito alle analisi delle agenzie di rating che hanno declassato diverse regioni ed enti locali italiani, il problema non è limitato alla specialità. Sono sempre di più i governi locali che, grazie a veri e propri artifici contabili,  certificano il rispetto del patto di stabilità anche se sono di fatto sull'orlo del dissesto.
Ed a guardare attentamente la situazione ci si accorge che sul versante della spesa la situazione delle regioni ad autonomia differenziata non è poi così speciale. La Corte costituzionale ha chiarito da tempo che anche loro devono concorrere come tutti gli altri enti al risanamento del sistema di finanza pubblica, e devono sopportare tagli ai trasferimenti statali e aumenti delle  quota di spesa a carico dei propri bilanci.
L'unica forma di specialità è costituita dalla possibilità di ciascuna di queste regioni di negoziare individualmente con lo Stato l'applicazione dei vincoli alla spesa e delle regole del patto di stabilità. Non è poco, considerato che in questo modo le autonomie speciali possono conseguire notevoli vantaggi rispetto alle altre regioni. Ma è anche vero che queste deroghe devono essere concesse o comunque  approvate dallo Stato, che deve (dovrebbe) valutarne la coerenza con il rispetto delle regole di sana gestione finanziaria e con l'equilibrio generale dell'intero sistema di finanza pubblica. E se qualcuna di queste regioni chiede troppo e non si raggiunge l'accordo si applicano anche ad esse le regole comuni, uguali a tutte le altre regioni. Oltre a ciò anche le autonomie speciali sono tenute a rispettare il vincolo all'indebitamento imposto dall'art. 119.6, e la legge dello Stato, nell’ambito di manovre di finanza pubblica, può ridurre anche le risorse destinate ai loro bilanci, purché i tagli non siano tali da produrre uno squilibrio incompatibile con le esigenze complessive della spesa regionale.
 Da ciò si ricava che l'autonomia speciale di cui dispongono queste regioni può giustificare delle differenziazioni rispetto alla disciplina valevole per tutti gli altri enti, a condizione che non pregiudichino l'unità giuridica ed economica della Repubblica ed il conseguimento degli obiettivi di risanamento della finanza pubblica. Ed allora, se davvero le regioni speciali hanno ottenuto benefici eccessivi, o addirittura veri e propri privilegi, c'è da chiedersi: perché sono stati loro concessi?
Inoltre la maggior parte dei bilanci delle regioni speciali è sottoposto non soltanto al controllo di gestione attraverso il quale la Corte dei conti accerta «il rispetto degli equilibri di bilancio”, ma anche ad una forma di controllo non prevista per le altre regioni: il giudizio di parificazione, che ha lo scopo di monitorare il rispetto dei principi del pareggio, dell’equilibrio e della copertura finanziaria delle leggi di spesa.
E bisogna anche considerare che le spese folli della regione Sicilia documentate in questi giorni da tutti gli organi di informazione ( dalla esorbitante spesa di personale alla moltiplicazione  dei costi delle obbligazioni da rimborsare negli esercizi futuri) derivano tutte, o per lo più, da leggi sottoposte al controllo del Commissario dello Stato, organo di controllo sulla legittimità della legislazione regionale. Non a caso il Commissario ha recentemente impugnato alcune disposizioni regionali che prevedevano l'assunzione di un mutuo da oltre 500 milioni per finanziare la spesa relativa al personale precario. Com'è possibile, allora, che le leggi che consentivano spese a dir poco ingiustificate siano in questi anni passate indenni al controllo? A sentire l'assessore regionale all'economia, infatti, provvedimenti del tutto analoghi a quelli adesso impugnati, negli anni passati non sono invece stati oggetto di alcuna censura né osservazione.
Gli sprechi, insomma, non sono il frutto naturale della specialità, ma la conseguenza di un uso distorto di questo istituto, presente in molti ordinamenti istituzionali (Spagna, Portogallo, Canada, Francia, Danimarca ecc). Il Trentino, ad esempio, in questi giorni, ha annunciato un piano di risparmi più rigoroso di quello adottato dal Governo nazionale.
 L'altro aspetto particolarmente controverso dei regimi finanziari delle regioni speciali concerne la  partecipazione al sistema della perequazione. A differenza delle regioni ordinarie, infatti, quelle ad autonomia differenziata ricevono a vario titolo risorse a carico del bilancio statale, ma di fatto non concorrono a finanziare il sistema di solidarietà interistituzionale e coesione socio-economica, poiché trattengono la gran parte (in media oltre il 70%, ma la Sicilia incamera il 100%) del gettito prodotto nei rispettivi territori.
Ma, sotto questo aspetto non esiste una sola specialità: ognuna delle cinque regioni differenziate ha un regime diverso.  Anche in questo caso, inoltre, la Corte costituzionale ammette che alle regioni speciali  siano imposti i sacrifici necessari a contribuire alla stabilità dei conti pubblici ed alla solidarietà interistituzionale. E la legge 42/2009 prevede che anche le regioni speciali contribuiscano al conseguimento degli obiettivi di solidarietà dell'ordinamento ed all'esercizio dei diritti e doveri da essi derivanti assumendo a carico dei propri bilanci gli oneri relativi a funzioni che attualmente vengono finanziate dallo stato, o tramite altre misure finalizzate a consentire risparmi per il bilancio statale. Inoltre la legge sul federalismo prevede che nell'ambito delle procedure di attuazione statutaria e di appositi tavoli di confronto  venga valutata la congruità delle risorse “ulteriori” attribuite a questi enti successivamente all'entrata in vigore degli statuti, e  verificata la coerenza con i nuovi assetti della finanza pubblica.
Negli ultimi tempi, peraltro, tutte le regioni speciali, tranne la Sicilia, hanno assunto a carico dei propri bilanci funzioni che sino ad allora erano state finanziate dallo Stato, e quindi da tutti i contribuenti italiani, e si sono impegnate a rinunciare a trasferimenti ed assegnazioni a carico del bilancio statale  e a conseguire  risparmi di spesa o determinati saldi di bilancio (in particolare riduzione del fabbisogno e dell'indebitamento netto). La Valle d'Aosta, ad esempio,  ha assunto l'onere di finanziare i servizi ferroviari di interesse locale, la Sardegna si è fatta carico dell'intero ammontare della spesa sanitaria regionale (prima una quota era finanziata dallo Stato), le Province autonome trentine, in base al cd accordo di Milano (recepito nella legge  191/2009 , artt 106 – 125) provvederanno a finanziare le funzioni concernenti l'Università di Trento e Bolzano e la gestione degli ammortizzatori sociali e i progetti di competenza dello Stato nel loro territorio per il valore di 100 milioni di euro annui, il Friuli Venezia Giulia contribuirà verserà allo Stato  370 milioni di euro annui o assumerà a carico del proprio bilancio costi di valore corrispondente.
Se tutto questo è vero, allora il problema della sostenibilità finanziaria della specialità non dipende  tanto dall'esistenza di regole diverse dalle altre regioni, quanto piuttosto dall'applicazione di queste regole e dal funzionamento dei (numerosi) controlli posti a salvaguardia della legalità ed efficienza finanziaria dell'attività delle regioni speciali.
Ciò non significa evidentemente che non si possa o debba intervenire con modifiche che portino ad una certa uniformazione (o quantomeno armonizzazione) dei sistemi finanziari delle regioni ad autonomia differenziata a quelle delle altre regioni, ma solo che la soluzione di problemi così specifici ed urgenti non può essere affidata alla cancellazione della specialità, operazione incerta nei tempi e nella realizzazione, ma richiede interventi mirati di riforma che la rendano sostenibile e soprattutto controlli adeguati sul funzionamento del sistema attuale.
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