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L’INDENNITÀ DI ACCOMPAGNAMENTO: UN PO’ PIÙ DI CORAGGIO PER CAMBIARE? E-mail
Welfare
di Emmanuele Pavolini
06 luglio 2012
indennita accompagnamentoAlcuni giornali hanno, di recente, riportato informazioni circa le ipotesi di riforma dell’indicatore della situazione economica (ISEE) da parte del Governo.

In particolare, circolavano voci che, fra queste ipotesi, alcune delle più importanti riguardassero: a) la definizione di servizi e prestazioni a cui applicare l’ISEE; b) la soglia di riferimento per l’accesso alle prestazioni; c) l’inclusione del più importante programma di trasferimenti monetari per la disabilità e la non autosufficienza, l’indennità di accompagnamento. Fino ad oggi, invece, l’indennità di accompagnamento è una misura universalistica rivolta a persone con gravi forme di disabilità non sottoposta a limiti reddituali.
La pubblicazione sui giornali di tali “indiscrezioni” (ri-)accese immediatamente un dibattito ed una polemica con le associazioni di tutela dei diritti delle persone con disabilità, di tutte le età, i sindacati (soprattutto tramite le componenti interne di rappresentanza dei pensionati) e vari rappresentanti di partiti politici, contrari a qualsiasi ipotesi di applicazione dell’ISEE a programmi come l’indennità. La polemica e le critiche divennero così forti da suscitare da parte di varie organizzazioni di tutela dei diritti dei disabili (ad esempio FISH e FAND) la proclamazione di una manifestazione nazionale di protesta contro una tale riforma dell’ISEE.
In risposta a questa montante critica, pochi giorni dopo il Governo diramò un comunicato che, nella sostanza, giudicava non veritiere molte delle indiscrezioni riportate dai giornali: “in riferimento ad alcuni articoli stampa, il governo dichiara che è priva di ogni fondamento la notizia che si possa utilizzare la riforma dell’ISEE per operare un taglio della spesa sociale, a partire dalla indennità di accompagnamento per i disabili”, aggiungendo, però, una precisazione più sfumata circa il l’introduzione di un criterio di reddito per l’accesso all’indennità di accompagnamento: “una auspicabile riforma dell’indennità di accompagnamento, anche ai fini di adattarla in funzione del bisogno, sarà oggetto di attenzione nell’ambito di un più ampio piano di sostegno alle persone non autosufficienti e alle loro famiglie”.
Come si spiega un dibattito così acceso attorno all’introduzione (potenziale) di soglie di reddito in un programma come l’indennità? Per comprenderlo fino in fondo occorre, da un lato, ricordare in quale contesto sta avvenendo tale discussione, dall’altro, accennare ad alcuni tratti specifici del programma in oggetto.
Negli ultimi mesi del governo Berlusconi, nell’estate del 2011, l’allora esecutivo presentò un disegno di legge delega per la riforma fiscale e assistenziale. Dalla nebulosità e indeterminatezza generale di quel testo si potevano, però, estrarre alcuni punti molto chiari rispetto alle tematiche oggetto di queste pagine. In particolare nell’articolo 10 del decreto si prevede come, dal riordino della spesa sociale, debbano derivare risparmi per 4 miliardi nel 2012 ed altri 20 miliardi a partire dal 2013. Per assicurarsi il rispetto di tale indicazione, il decreto indica come, qualora entro il 30 settembre 2012 non venga approvata una delegata con le caratteristiche di risparmio della spesa sopra indicata, occorra automaticamente introdurre tagli del 5% per il 2012 e del 20% a partire dal 2013 nei regimi di esenzione, esclusione e favore discale. Sempre in tale articolo si prevedevano, fra le altre, una revisione dell’ISEE, di cui accennato sopra, la riforma dell’indennità di accompagnamento e l’introduzione di soglie di reddito per l’accesso a varie prestazioni. Una possibile riforma dell’ISEE verte, fra gli altri, attorno ad un punto molto delicato e foriero di conseguenze potenzialmente molto differenti: quali definizione dare al concetto di “nucleo familiare” da considerare nel calcolo dell’ISEE (se riferirlo solo all’individuo che vuole avere accesso ad una prestazione o considerare anche redditi e patrimoni dei suoi familiari). Chiaramente un programma di indennità di accompagnamento che introduca una soglia economica per l’accesso collegata ad un ISEE, che consideri anche le risorse economiche dei familiari, significherebbe cambiare profondamente l’attuale funzionamento del programma, ma non necessariamente, e su questo tornerò fra poco, il livello della spesa.
Veniamo alle caratteristiche del programma “Indennità”: all’interno della spesa per il long-term care, stimata dal Ministero dell’Economia, il 43% di tale cifra era assorbito nel 2010 dai trasferimenti monetari legati all’Indennità di accompagnamento. Secondo i dati riportati nel II rapporto sulla Non Autosufficienza del Ministero del Lavoro, nel 2011, la spesa per indennità di accompagnamento ha raggiunto la cifra di 9,5 miliardi di euro, a cui, aggiungendo quella per pensioni ed assegni di invalidità civile, si raggiunge un ammontare di risorse complessivo pari a quasi 12 miliardi. Per dare un’idea dell’ordine di grandezza delle cifre di cui discutiamo, si tenga presente che sempre nel 2011 la spesa sanitaria pubblica è stata pari a 113 miliardi di Euro. Ciò significa che una cifra equivalente a quasi il 10% del totale della spesa sanitaria pubblica va a programmi di trasferimenti monetari, incentrati attorno all’Indennità.
Tali trasferimenti sono, inoltre, non collegati a alcuna seria forma di controllo rispetto al loro utilizzo: i beneficiari non sono tenuti a giustificare l’uso delle risorse loro date. Da questa situazione (molte risorse, nessun controllo) ne è derivata una fortissima incentivazione alla crescita di un mercato “griglio” della cura, retto attorno alla figura delle assistenti familiari, oggi stimabili in quasi 800.000 persone (molte più del totale dei dipendenti del SSN!).
In un’ottica comparata europea siamo probabilmente il paese più sbilanciato nella struttura della propria spesa per la non autosufficienza sui trasferimenti monetari rispetto ai servizi. Il livello di copertura assicurato da servizi domiciliari, semi-residenziali e residenziali è nettamente al di sotto di quanto avviene nell’Europa del Centro-Nord1.
La domanda che sorge spontanea è la seguente: ha senso mantenere un sistema di long-term care, che si basa su trasferimenti monetari molto ingenti, non controllati (che promuovono spesso un mercato sommerso della cura), scarsamente collegati ad una rete di servizi, già di per sé insufficiente? La domanda appare retorica ed è chiaro che, nel dibattito politico e scientifico attuale, la risposta è negativa.
Il problema rispetto alle soluzioni parte, però, da qui. Tutti condividono la diagnosi, più complicato è un accordo rispetto alla cura, soprattutto ai costi della cura. Si prenda, ad esempio, uno dei documenti proposti nei giorni scorsi da un gruppo molto serio e preparato di studiosi e tecnici, il Network per la Non Autosufficienza (NNA)2. Il documento è condivisibile in gran parte. Quello che è più complicato condividere è il tentativo di affrontare il tema della sostenibilità dei costi. Da un lato, si chiedono giustamente un aumento della copertura tramite i servizi, strumenti che facilitino l’emersione del lavoro irregolare, alcune risorse aggiuntive anche se limitate (circa 400 milioni), una rimodulazione dell’indennità di accompagnamento. Dall’altro, però, non si capisce dove si dovrebbero trovare le risorse per questo cambiamento di modello e che cosa si sarebbe disposti a scambiare: ad esempio, il documento si dimostra contrario ad introdurre un criterio relativo al reddito per l’accesso alle prestazioni, ma vorrebbe mantenerne uno centrato sui soli bisogni. Un ragionamento simile lo si trova anche in gran parte delle proposte di altri attori, anche dell’associazionismo.
Sembra che il dibattito avvenga: a) al di fuori della condizione di grave crisi di finanza pubblica che ci portiamo dietro da anni e che è drammaticamente esplosa negli ultimi due; b) in un paese in cui lo Stato spende poco di suo per la non autosufficienza.
L’impressione è che fintanto che il dibattito verrà impostato solo nei termini fin qui posti, se va bene rimarremo in una situazione di stallo, se va male, beh… meglio non pensarci (o magari aspettare il ritorno sulla scena di “riformatori” come Tremonti e Sacconi).
Mi permetto di suggerire due proposte che permetterebbero di completare il quadro riformatore.
Premesso che è condivisibile in pieno una ristrutturazione del sistema per la non autosufficienza come proposto da molti (nella logica del NNA), occorrerebbe, però, lavorare anche in due direzioni:
a) Introduzione di criteri di universalismo selettivo; il concetto era già presente nella l. 328/00 ed in questo caso significa introdurre criteri di accesso ai benefici che tengano conto anche delle risorse economiche di ciascuno; è difficile comprendere che cosa ci sia di tanto “universalistico” in un sistema quale quello attuale che da una stessa risposta (sotto il profilo dell’importo economico) a prescindere dal fatto che un beneficiario sia un pensionato che in vita sua è stato un notaio o un operaio non specializzato, in un contesto in cui costantemente le risposte non riescono a coprire del tutto i bisogni; attenzione introdurre tali criteri non significa proporre tagli della spesa ma solo, a parità della spesa attuale, una concentrazione della stessa in interventi più costosi (rafforzare i servizi comporta oneri economici maggiori rispetto ai trasferimenti) e a vantaggio di persone che, parità di disabilità, hanno maggiori problemi economici per fronteggiarla con proprie risorse familiari;
b) creazione di due sistemi di protezione separati per la disabilità in età giovane ed adulta ed in età anziana; l’Indennità in questo momento è un programma che funziona al di là dell’età, ma è chiaro che con sempre maggiori difficoltà riesce ad essere efficace date le diversità delle condizioni; un esempio: lasciare un trasferimento monetario senza particolari vincoli ad un trentenne con gravi problemi di deambulazione può essere una forma per sostenere l’autonomia decisionale della persona e della sua famiglia, spesso vicina; fare lo stesso con un ottantasettenne con problemi gravi di demenza, magari con una rete familiare più fragile, è insensato.
Se riuscissimo ad integrare l’intera discussione sulla riforma dell’indennità ed il rafforzamento della rete dei servizi con questi due punti, magari intrecciandoli (sarebbe possibile accentuare gli elementi di universalismo selettivo fra gli anziani disabili piuttosto che fra i giovani adulti per ragioni ben espresse dal’Onorevole Augusto Battaglia in un suo intervento del novembre 2011 al 6° Forum Risk Management ad Arezzo3), forse potremmo avviare una stagione di trasformazione del nostro sistema per la non autosufficienza evitando di continuare, da un lato, nel pericoloso stallo attuale, dall’altro, a sperare in risorse aggiuntive, che sarebbero ben venute, ma sicuramente difficili da ottenere in un contesto complesso come quello attuale.

1. Per un recente approfondimento sul tema si veda il numero monografico (n. 4/2011) della Rivista delle Politiche Sociali, dedicato alle riforme in tema di long-term care in Europa.
2. Si può leggere l’“Appello” sul sito: http://www.maggioli.it/rna/pdf/NNA-Appello2012-Appello.pdf
3. Si veda: http://www.abilitychannel.tv/3107/diritti-disabili/indennita-di-accompagnamento-separare-disabili-da-anziani/

  Commenti (2)
Scritto da cristiano pavarin, il 13-08-2012 06:44
egregio Cristiano Gori concordo perfettamente con la sua profonda analisi e la ringrazio davvero per il modo "semplice" attraverso il quale intende spiegare un concetto fino a qualche tempo fa ovvio e adirittura banale come l'universalità del diritto alle cure all'assistenza, in Italia garantite dai Lea. 
è comunque importante ricordare come nella realtà , parte della normativa vigente che regola la materia contenuti nella legge 328 del 2000 e nel decreto 130 del 2000 rimangano inevasi nel senso che , nonostante la norma preveda inequivocabilmente l'assoluta esclusione dei parenti civilmente obbligati dall'integrazione dei costi di assistenza per le prestazioni sociali agevolate rivolte a afavore di persone non autosufficienti esiste la cattiva abitudine diffusa tra gli Enti pubblici di chiamare in causa i familiari con esclusivo riefirmento all'articolo 433 del codice civile che al contrario non ha alcuna competenza diretta nella materia in questione. 
questo per far comprendere come , nonostante la voglia di cambiamento espresso nel merito da questo Governo e non solo, in realtà non si ha ben chiaro l'entità del costo effetivo perchè ora come ora le famiglie pagano ingenti somme di denaro di tasca propria. 
a questo proposito è semplice verificare come le regioni non abbiamo ben speso la ripartizione del fondo spesso usato per questioni sanitarie e non prettamente sociali come previsto, grazie
Indennità e universalismo
Scritto da Cristiano Gori, il 08-07-2012 17:36
Ho trovato particolarmente stimolante l’intervento di Emmanuele Pavolini. Concordo con tutte le sue proposte, tranne una: Pavolini ritiene che la possibilità di ricevere l’indennità debba dipendere sia dal bisogno di assistenza sia dalle condizioni economiche, io ritengo debba dipendere - come oggi – esclusivamente dal bisogno di assistenza. Questa è anche la posizione del Network Non Autosufficienza, da me coordinato, alla cui recente proposta di “Patto per le persone non autosufficienti” (scaricabile dal sito http://www.maggioli.it/rna/) Pavolini fa riferimento nel suo contributo.  
 
Per affrontare il tema bisogna partire, a mio parere, dal confronto con l’Europa. In tutti gli altri paesi le misure simili all’indennità costituiscono il principale intervento statale per la non autosufficienza (i servizi sono ovunque di titolarità locale) e vengono fornite esclusivamente sulla base del bisogno assistenziale del richiedente, indipendentemente dalle sue condizioni economiche (Austria, Germania, Francia, Gran Bratagna, Spagna, Olanda tra gli altri). Ciò si verifica per una precisa ragione: gli interventi contro la non autosufficienza sono considerati un diritto di cittadinanza. A essi, dunque, si accede in presenza di un bisogno per il fatto di essere cittadini, indipendentemente dalle proprie condizioni economiche, come avviene in sanità.  
 
Il confronto internazionale rivela, altresì, una peculiarità italiana. Siamo oggi l’unico Paese in Europa che eroga un importo uguale per tutti (con l’eccezione dei non vedenti): questa è una vera e propria forma d’iniquità “verticale”, che si verifica quando a persone con bisogni differenziati si fornisce la stessa risposta, come giustamente fa notare Pavolini. Graduare l’importo in base ai bisogni (e alle possibilità economiche, se si vuole seguire il caso francese) consentirebbe di personalizzare maggiormente l’intervento e di sostenere meglio le situazioni di maggiore difficoltà. Vari paesi prevedono importi minimi della prestazione monetaria inferiori all’indennità di accompagnamento italiana, ma, al tempo stesso, riconoscono alla non autosufficienza grave risorse più consistenti (si veda il caso austriaco, dove l’importo dell’allowance può arrivare fino a 1.650 euro mensili). 
 
Il modello adottato ovunque in Europa prevede un accesso alla misura universalistico, cioè rivolto a tutti i cittadini con questo bisogno di care, mentre l’importo erogato varia secondo le condizioni dell’utente (stato di bisogno e in alcuni casi anche situazione economica). Si tratta, in linea di principio, di quanto accade in sanità, dove l’accesso è un diritto di tutti i cittadini e poi alcuni pagano il ticket e altri ne sono esenti (per reddito, malattia o condizione). 
 
L’eventuale introduzione del criterio economico per accedere all’indennità di accompagnamento, dunque, renderebbe la posizione italiana anomala a livello internazionale. Tale possibile anomalia, peraltro, è da contestualizzare storicamente. La non autosufficienza rappresenta – per dimensione – il principale tra i nuovi bisogni cui il sistema di protezione sociale è chiamato a rispondere. Il welfare che conosciamo ha preso forma nel trentennio tra la fine dell’ultimo conflitto mondiale e l’istituzione del Servizio Sanitario Nazionale (1978), un’epoca nella quale esistevano assai meno anziani non autosufficienti e molta più disponibilità di care familiare; si tratta, non a caso, di un welfare centrato su pensioni e sanità acuta (ospedali, diagnostica, ambulatori). Da tempo, però, la realtà è cambiata e la non autosufficienza figura tra i grandi eventi critici che numerosi cittadini sperimentano nella propria vita. La sfida, dunque, che vede l’Italia in ritardo rispetto agli altri Paesi europei, consiste nel modificare le politiche pubbliche in modo da adeguare il welfare al nuovo profilo della società.  
L’ultimo decennio ha visto, nel nostro Paese, rilevanti passi in avanti negli interventi a favore delle persone non autosufficienti ma l’obiettivo è ancora lontano dall’essere raggiunto, basti pensare alla scarsità di servizi disponibili (domiciliari e residenziali). Al fine di difendere questo percorso, l’esperienza e il dibattito internazionale mostrano che il rafforzamento dei diritti di cittadinanza legati alla non autosufficienza risulta decisivo: è l’unico modo per assegnare al settore forza politica e il sostegno dell’intera popolazione. Introdurre la soglia di reddito per ricevere l’indennità di accompagnamento, invece, significherebbe puntare in direzione opposta. Vorrebbe dire, infatti, far passare il principio che gli interventi pubblici per la non autosufficienza costituiscono misure esclusivamente a favore di chi ha bassi redditi, cioè assistenza sociale rivolta ai meno abbienti, e non diritti per tutti i cittadini che vivono tale condizione. Si compirebbe così un’inversione a “u” nella storia del welfare italiano. Verrebbero, infatti, rinnegati i passi in avanti compiuti dell’ultima fase per tornare al punto dal quale si era partiti, cioè la concezione del welfare come assistenza. 
 
Una siffatta scelta avrebbe profonde conseguenze, sul piano tanto concreto quanto della legittimazione politica. Si aprirebbe, infatti, un varco per ulteriori passi peggiorativi - in particolare in questa fase di crisi – da parte del centro così come degli Enti Locali. Regressioni accomunate da un minimo comun denominatore: ridurre la responsabilità dell’intervento pubblico e legarla, sempre più, alla presenza di ridotte disponibilità economiche delle famiglie. A livello statale, il successivo passo da attendersi potrebbe essere la revisione dei LEA sociosanitari al ribasso e quindi l’aumento delle compartecipazioni richieste ai cittadini per le prestazioni sociosanitarie residenziali e domiciliari. A livello regionale le possibili applicazioni di questa regressione sono varie e già diverse Regioni si sono, recentemente, mosse in tale direzione. 
Difendere l’universalismo nell’accesso all’indennità di accompagnamento, però, non significa difendere questa prestazione per com’è oggi. Vuol dire, esclusivamente, sostenere la necessità di mantenere il diritto di riceverla dipendente dal solo bisogno assistenziale del richiedente. Per il resto, la misura è da riformare in profondità è la strada è quella delineata da Pavolini, sulla quale concordano la gran parte degli esperti. 
 
Le argomentazioni a favore di mantenere l’universalismo all’accesso dell’indennità, accompagnandolo con sua una robusta riforma sono presentate in maggiore dettaglio in un recente Rapporto del Forum Nazionale del Terzo Settore, coordinato dallo scrivente e scaricabile qui http://www.forumterzosettore.it/?action=documenti&id=252, al quale mi permetto di rimandare.  
 
Grazie, 
Cristiano Gori

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