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Politica e Istituzioni
di Andrea Giorgis
06 luglio 2012
fiducia istituzioniRicostruire un rapporto di fiducia nelle istituzioni rappresentative fondate sulla politica organizzata, rafforzandone la capacità di governo, è oggi una delle principali necessità del nostro Paese: non è solo una questione di democrazia, ma il presupposto per affrontare il problema della crisi economica e per cercare di superare le disuguaglianze sempre più marcate che si sono venute consolidando.

Per ammodernare e rendere competitivo il tessuto produttivo, per orientare nell’interesse generale i processi economici e finanziari e le dinamiche concorrenziali, per riorganizzare la pubblica amministrazione rendendola efficiente in tutte le sue diverse articolazioni e per garantire un’equa distribuzione delle risorse materiali e culturali occorrono infatti istituzioni politiche autorevoli ed autonome, dotate di una forte legittimazione democratica.
Autorevolezza e capacità rappresentativa e di governo che la nostra democrazia parrebbe, in questo momento, non avere.
Le cause di una simile debolezza e della sfiducia dei cittadini nelle istituzioni democratiche, e soprattutto nella mediazione politica e nei corpi intermedi, sono molteplici, e di carattere politico, culturale, economico e anche giuridico.
Su quest’ultimo piano, ad esempio, e non da oggi, sono state evidenziate le ragioni che suggeriscono di rivedere alcune disposizioni costituzionali al fine di incrementare i poteri degli esecutivi e del Presidente del Consiglio, di razionalizzare la forma di governo parlamentare e di superare l’attuale bicameralismo perfetto (rafforzando, nel contempo, il sistema delle garanzie e delle misure atte a scongiurare la concentrazione del potere, e in particolare la confusione tra potere politico, potere economico e potere dei mezzi di comunicazione).
Ma, tra le norme che hanno da ultimo maggiormente contribuito ad acuire la sfiducia dei cittadini e a indebolire la capacità di governo, vi sono sicuramente le leggi che disciplinano l’elezione della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica, così come modificate dalla c.d. legge Calderoli (n.270/2005).  
I profili di irragionevolezza, di illegittimità e gli effetti di tale disciplina sono noti.
- L’introduzione di un rilevante (e per molti versi incostituzionale: Corte cost. sent. n. 15 e 16/2008) premio di maggioranza alla coalizione (o alla lista) che ottiene il maggior numero di voti (su scala nazionale alla Camera e su scala regionale al Senato) induce le forze politiche a formare coalizioni ampie ed eterogenee, prive di un progetto comune e di una sufficiente omogeneità di valori e obiettivi: coalizioni capaci di vincere le elezioni ma non di governare (e di governare efficacemente affrontando e risolvendo i problemi del Paese).
- L’attribuzione di un premio di maggioranza su scala nazionale alla Camera e su scala regionale al Senato – in una realtà sociale e politica disomogenea quale è quella italiana – non garantisce affatto che al Senato si formi una maggioranza analoga a quella della Camera.  
- Il meccanismo delle liste bloccate nell’ambito di ampi collegi plurinominali inoltre riduce il potere e l’influenza dei territori e dei cittadini nella scelta dei loro rappresentanti, incrementando i profili di cooptazione e contribuendo in tal modo ad ulteriormente indebolire la capacità rappresentativa delle Assemblee e, di conseguenza, la loro stessa capacità di decisione.

Se si vuole cercare di ridurre la distanza tra i cittadini e le istituzioni democratiche, rafforzando il ruolo del Parlamento e il suo potere di indirizzo politico occorre dunque – sul piano giuridico – modificare la vigente legge elettorale, in modo che alle prossime elezioni:
- i cittadini dispongano di una maggiore possibilità di giudicare la qualità dei singoli candidati e quindi di un maggiore peso nella scelta dei rappresentanti;
- le forze politiche non siano più costrette a formare coalizioni pre-elettorali artificiose e prive di coesione programmatica.
- Ma, soprattutto, occorre che le nuove disposizioni elettorali siano animate da (e siano il prodotto di) una rinnovata consapevolezza del ruolo e della insostituibilità dei corpi intermedi e dei partiti politici, nonché dei limiti del potere conformativo delle prescrizioni giuridiche (che peraltro non è mai meccanico ed univoco ma dipende dal contesto in cui le prescrizioni medesime sono chiamate a operare).

L’idea che alla crisi dei partiti e alle difficoltà della mediazione e della sintesi programmatica si possa rimediare con l’introduzione di norme giuridiche che prescrivono accordi, impongono semplificazioni elettorali e forniscono una legittimazione “immediata” alle coalizioni  è una idea che l’esperienza di questi anni ha dimostrato essere priva di fondamento e, soprattutto, fonte di ulteriore indebolimento delle assemblee parlamentari. Affinché una coalizione possa governare efficacemente è infatti necessario che sussistano o si realizzino delle condizioni sostanziali di unità; è in altri termini necessario che i partiti politici non siano marginalizzati e le coalizioni siano espressione di un processo reale di integrazione.
Ciò ovviamente non significa negare che la semplificazione del sistema politico e la costruzione di una democrazia dell’alternanza siano esigenze reali. Ma solo evidenziare che una eccessiva e astratta semplificazione, priva di sostanza programmatica, rischia di tradursi esattamente nel suo contrario, ovverosia nella polverizzazione dell’intero sistema rappresentativo, e nel conseguente incentivo a pratiche populiste e demagogiche (che, nell’immediato, possono dare l’impressione di sopperire alle difficoltà dei processi partecipativi e alla frammentazione politica, ma alla fine si dimostrano incapaci di conferire alle istituzioni quella forza e quella legittimazione di cui necessitano per mantenere le promesse dello sviluppo e dell’uguaglianza)
Per contenere le spinte alla frammentazione e promuovere una dinamica tendenzialmente bipolare occorrerebbe perciò muovere alla ricerca di soluzioni normative che sostengano il radicamento dei partiti (quali strutture che organizzano la partecipazione e concorrono a tessere i legami sociali) e che, nel mentre garantiscono rappresentanza anche a quelli minori (che superano una soglia minima), premino quelli più grandi che si propongono come aggregatori di maggioranze alternative.
I sistemi che consentono di perseguire simili obiettivi sono essenzialmente sistemi misti a prevalenza proporzionale che non rispecchiano perfettamente il peso elettorale di tutti i partiti ma, attraverso la previsione di soglie di sbarramento (esplicite e/o implicite) oppure attraverso la compresenza di formule maggioritarie (ad uno o due turni) tendono a premiare quelli che ottengono maggiore consenso.
I sistemi elettorali maggioritari puri, a seconda di come vengono interpretati, e a seconda che siano a uno o due turni, rischiano di incentivare la frammentazione e il formarsi di coalizioni eterogenee oppure di ridurre troppo drasticamente il pluralismo.
I sistemi elettorali a un solo turno - nella misura in cui conferiscono ai piccoli partiti un potere di ricatto ed inducono le c.d. desistenze – non paiono infatti in grado di incentivare alcuna semplificazione del quadro politico (perlomeno nel breve periodo), ma solo, eventualmente, di proteggere un assetto bipartitico che già esiste.
Per contro, i sistemi elettorali a doppio turno - seppure consentano, al primo turno, di misurare il radicamento e il consenso di tutte le forze politiche; e seppure riducano al minimo il “potere di ricatto” delle forze minori e, attraverso il secondo turno, consentano a tutti i cittadini di pronunciarsi sui candidati (e sulle forze politiche) che hanno ottenuto al primo turno maggiore consenso, esprimendo una preferenza di secondo livello (e in tal modo sostengano e agevolino il formarsi e il consolidarsi di due principali soggetti politici) – se non si instaurano tra le forze politiche delle convenzioni “inclusive”, possono escludere dalla rappresentanza parlamentare tutti i partiti minori, e dunque ridurre la capacità rappresentativa delle Assemblee. In Francia - dove (al fine di mitigare tali effetti distorsivi) è previsto un doppio turno tra più di due candidati - negli anni novanta il centro destra con meno del 50% dei voti conquistò circa l’80% dei seggi. (E del resto in Francia fin dalla Commissione Vedel si discute dell’opportunità di introdurre correzioni proporzionali all’impianto maggioritario, riconoscendo ad esempio un diritto di tribuna ai partiti che non concorrono al secondo turno).  

L’influenza delle regole giuridiche (siano esse di grado costituzionale, siano esse di grano legislativo) sulla forma di governo e sul sistema politico - in ogni caso - non è mai automatica e univoca. Lo stesso sistema elettorale, come dimostrano gli studi comparatistici, ad esempio, può dare effetti non solo diversi ma anche opposti, se applicato a contesti materiali, culturali e giuridici differenti: le regole sul finanziamento dell’attività politica, la disciplina dei gruppi parlamentari, la presenza o l’assenza di una legislazione sulla democrazia interna ai partiti, il tipo di insediamento territoriale dei partiti e i caratteri del loro profilo identitario, il sistema di comunicazione - per fare solo alcuni dei più significativi esempi - influenzano infatti, e talvolta in maniera decisiva, gli effetti che il sistema elettorale può dispiegare sull’assetto della sfera politica e sulle dinamiche della rappresentanza.
Sarebbe dunque importante che la riforma della legge elettorale fosse accompagnata, oltre che dalla razionalizzazione (sul piano costituzionale) del rapporto Parlamento-Governo, da una modifica dei regolamenti parlamentari (volta a contenere la nascita di gruppi parlamentari che non sono espressione di liste votate dai cittadini), da una disciplina sui partiti (in grado di contrastare le tendenze demagogiche e populiste e di attribuire ai cittadini e agli iscritti il potere di incidere sulle scelte politiche e sulla selezione dei candidati), dalla predisposizione di una efficace legislazione di contorno e da nuove regole sul finanziamento dell’attività politica capaci di garantire trasparenza, sobrietà e quell’autonomia della politica dal potere economico e dai finanziamenti privati che sola può assicurare uguaglianza, libertà e quindi democrazia.

Per quanto riguarda, in particolare, l’esigenza di attribuire ai cittadini un maggiore potere di scelta dei loro rappresentanti occorre peraltro considerare – allorché si riflette sul piano della sola legge elettorale e su sistemi misti a prevalenza proporzionale - che in un contesto di organizzazioni di partito relativamente fragili e da ricostruire e di accentuata personalizzazione della politica, l’introduzione delle preferenze - che a prima impressione potrebbe sembrare la soluzione più semplice per ripristinare un collegamento diretto tra eletti ed elettori - rischierebbe di produrre un doppio effetto negativo: quello di scatenare la competizione intrapartitica, riducendo la già scarsa coesione delle formazioni politiche, e quello di far lievitare le spese delle campagne elettorali – e dunque l’influenza del potere economico (oltre che eventualmente di quello criminale).
Preferibile il modello del collegio uninominale: tale modello ha il pregio di avvicinare l’eletto al territorio e di semplificare il rapporto di rappresentanza. Tuttavia, anche in questo caso occorrono dei correttivi e dei meccanismi in grado di ridurre gli effetti distorsivi, e i rischi di una eccessiva localizzazione della rappresentanza: occorre insomma combinare candidature di collegio con candidature di lista, rafforzando al tempo stesso il rapporto con il territorio e la rappresentanza politica generale.
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