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PROBLEMI DI COORDINAMENTO E FONDI AVVOLTOIO: I RISCHI PER LO SVILUPPO DEI PAESI HIPC* E-mail
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di Andrea F. Presbitero, Marco Arnone

liberiaDopo gli accordi raggiunti al G-8 di Gleneagles nel 2005 e l’istituzione della Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI) che dovrà garantire la cancellazione totale del debito estero dei paesi più poveri, l’attenzione della comunità internazionale sui temi del debito estero si è ridotta.
* Articolo pubblicato anche su affarinternazionali.it


Tuttavia, permangono motivi di preoccupazione legati ai problemi di coordinamento tra i paesi creditori, alla scarsa partecipazione dei creditori commerciali agli accordi multilaterali e all’emergere dei cosiddetti "fondi avvoltoio" (vulture funds).

Il limite maggiore delle iniziative di riduzione del debito risiede nell’assenza di un’architettura internazionale che regoli la ristrutturazione dei debiti sovrani: l’attività dei vulture funds trae origine da questo limite e rischia di minare i fragili risultati ottenuti dai programmi di riduzione del debito HIPC (Highly Indebted Poor Countries) e MDRI. La natura volontaria dell’adesione a qualsiasi accordo rende difficile il coordinamento e incrementa i rischi di free riding e di azzardo morale anche dal lato dei creditori. L’effettiva riduzione del debito estero e le attese di future cancellazioni incrementano la capacità di indebitamento dei paesi HIPC, generano una sottostima del rischio associato ai prestiti e attraggono investitori privati e finanziamenti non agevolati. In altre parole, la riduzione del debito potrebbe avere l’effetto perverso di fungere da sussidio per chi offre finanziamenti a tassi non agevolati, creando una situazione di free-riding tra creditori e minacciando la sostenibilità futura dell’indebitamento estero.

 

In questo contesto, sfruttando la presenza di creditori commerciali e di governi che non fanno parte del Club di Parigi, si inserisce l’attività di alcuni vulture funds. In generale, i fondi avvoltoio sono fondi speculativi che operano sui mercati secondari obbligazionari o azionari per acquistare debiti a rischio di insolvenza o azioni di società prossime al fallimento e garantiscono così liquidità ai mercati in situazioni difficili, come durante la crisi asiatica. Nel caso dei Paesi HIPC, tuttavia, lo scenario è diverso poiché i vulture funds acquistano i debiti a rischio di insolvenza contratti dai paesi più poveri nei confronti dei governi o dei creditori commerciali che non sono parte dall’Iniziativa HIPC a prezzi inferiori al valore di mercato e massimizzano i loro rendimenti negando la rinegoziazione del debito e citando in giudizio il paese debitore per ottenere la restituzione dell’intero valore nominale del debito maggiorato degli interessi. L’azione dei vulture funds nei confronti dei bond sovrani non è nuova: nel 1996 il fondo Elliott Associates acquistò un debito peruviano per 11 milioni di dollari e, rifiutando le rinegoziazioni del Piano Brady, ottenne nel 2000 la condanna del Perù al pagamento di 58 milioni di dollari da parte della Corte d’Appello Statunitense. Più recentemente, lo stesso fondo ha in corso un’azione nei confronti del governo congolese per 400 milioni di dollari a fronte di un debito acquistato per soli 10 milioni.

 

L’attività dei vulture funds nei confronti dei paesi HIPC non soltanto è condannabile moralmente ma causa conseguenze drammatiche per i più poveri, indebolendo gli sforzi della comunità internazionale per generare risorse da investire in infrastrutture pubbliche, sanità ed istruzione. Il caso più eclatante ha coinvolto il fondo avvoltoio Donegal International e i governi di Zambia e Romania. I fatti risalgono al 1979 quando il governo dello Zambia contrasse un debito commerciale di 15 milioni di dollari nei confronti della Romania per l’acquisto di attrezzature agricole. Successivamente il debito andò in default e non fu rinegoziato nell’ambito degli accordi del Club di Parigi. Nel 1999 il governo rumeno cedette il debito del valore nominale di 30 milioni di dollari al fondo Donegal per un corrispettivo di 3,2 milioni, nonostante un’offerta dello Zambia di poco superiore. Dopo un primo procedimento avviato nelle Isole Vergini, la Donegal ha avviato un nuova causa in Inghilterra richiedendo il pagamento di 55 milioni di dollari e l’Alta Corte Inglese, nell’Aprile 2007, ha condannato il governo dello Zambia a pagare 15,4 milioni di dollari, una somma pari alla metà della riduzione del debito accordata dall’Iniziativa HIPC nel corso del 2006 e pari a tre quarti del budget stanziato nel 2007 per l’assunzione di nuovi insegnanti.

 

Il caso dello Zambia è quello che ha destato maggior scalpore, ma molti altri sono i paesi coinvolti. I dati più recenti del FMI e della Banca Mondiale evidenziano l’esistenza di quarantaquattro azioni legali in corso da parte di creditori commerciali, per un controvalore superiore a un miliardo e mezzo di dollari, nei confronti di undici paesi HIPC, che sono già stati condannati a pagare quasi un miliardo di dollari. Il governo del Niger, ad esempio, è stato condannato a rimborsare più della metà di quanto investa annualmente in istruzione e sanità, mentre le spese del Cameroon ammontano a quasi la totalità delle entrate fiscali di un anno.

 

Soprattutto in prospettiva futura, particolare preoccupazione desta il caso della Liberia, che, dopo un ventennio di instabilità e due guerre civili, è ora uno dei paesi più poveri e indebitati al mondo. Lo scorso febbraio la Liberia ha ottenuto una prima riduzione del debito da parte delle organizzazioni internazionali, ma lo stock di debito estero, accumulato sotto i regimi di Samuel Doe e Charles Taylor, rimane elevato e detenuto per un terzo da creditori commerciali. Stime del Ministero delle Finanze mostrano che un miliardo e mezzo di dollari in debito commerciale sono ora in mano a hedge fund, esponendo così la Liberia ad elevati rischi e costi sociali nel caso i fondi avvoltoio si rivolgano ai tribunali.

 

Il riconoscimento di questi problemi e le pressioni esercitate dalle ONG e dalla società civile stanno orientando la comunità internazionale verso un atteggiamento più prudente e responsabile nelle politiche di prestito. In particolare, il Club di Parigi si è impegnato ad evitare la vendita di crediti detenuti nei confronti dei paesi HIPC a soggetti che non intendano far parte dell’iniziativa HIPC ed ha invitato gli altri creditori a fare altrettanto. Simili dichiarazioni sono state rilasciate ai recenti summit del G-8 in cui i governi si sono impegnati a sviluppare un "Charter for Responsible Lending" che coinvolga i Paesi appartenenti al G-20 e si basi su pratiche di prestito prudenti, che limitino il rischio del riaccumularsi di un elevato indebitamento quale effetto di prestiti eccessivi o dell’attività dei vulture funds ("Responsible lenders ensure that their lending decisions meet the need for funds of recipient countries […] in order to avoid the return to the lend-and-forgive cycles [… and] help avoid the risk of litigation against HIPC"). Si tratta tuttavia di proposte e dichiarazioni cui si aggiungono le prese di posizione dei singoli governi: si pensi alle affermazioni di Gordon Brown, che ha severamente condannato il comportamento immorale dei fondi avvoltoio, e di Angela Merkel.

 

Le risoluzioni concrete non sono attese prima dei meeting del G-8 ed è quindi importante che i singoli governi e la società civile siano coscienti della complessità del problema e della necessità di un’analisi approfondita che tenga conto di diversi aspetti. Da un lato lo sviluppo dei mercati secondari del debito sovrano migliora l’efficienza del mercato. Dall’altro va considerato che, nel caso dei paesi più poveri, i mercati secondari sono estremamente sottili, così da favorire le strategie dei vulture funds. Inoltre, l’attività di tali fondi può portare alla luce episodi di malgoverno e di corruzione e agire così da stimolo per i paesi africani a migliorare la propria governance. Tuttavia, le azioni legali possono indurre i paesi HIPC a perseguire pratiche non trasparenti per evitare la confisca dei propri asset.

 

Due misure possono essere efficaci soprattutto nel breve termine. In primo luogo, l’estensione da parte della Banca Mondiale della Debt Reduction Facility (DRF) fino al 2012 permette ai singoli paesi di ottenere risorse e aiuti per finanziare il buy-back dei debiti commerciali benchè, al fine di ridurre al minimo la possibilità di intervento dei vulture funds, il suo finanziamento andrebbe potenziato e l’eleggibilità estesa a tutti i paesi HIPC, a prescindere dallo stato di avanzamento del programma di riduzione del debito. In secondo luogo, è necessario fornire un’adeguata assistenza legale ai paesi oggetto di controversie.

Per quanto concerne misure di più ampia portata, due sono le possibili vie. Una prima, più ambiziosa e probabilmente meno realistica, richiede interventi legislativi per la cancellazione dei "debiti odiosi" (come nel caso della Liberia) e per impedire o limitare la possibilità che i fondi avvoltoio acquisiscano debiti sovrani con l’intento di ricorrere successivamente in tribunale. A questo proposito, lo scorso gennaio il Belgio ha creato un precedente approvando una risoluzione che salvaguardi la cooperazione allo sviluppo e la riduzione del debito dalle azioni prese dai fondi avvoltoio. Una seconda via può mirare all’adozione di accordi internazionali, prima sviluppati su base volontaria e poi vincolanti, che coinvolgano il maggior numero possibile di governi e definiscano codici di condotta e standard legali per le attività di prestito ai paesi più poveri, proteggendo i paesi debitori da azioni legali mosse da creditori di minoranza (in questa direzione nel 2001 era stata elaborata da Anne Krueger la proposta, poi abortita, della creazione del Sovereign Debt Restructuring Mechanism). In particolar modo, i governi dei paesi più ricchi devono farsi promotori di un "Charter for Responsible Lending" che aumenti la trasparenza e vieti la vendita del debito sul mercato secondario senza l’esplicita autorizzazione del debitore, come proposto anche dall’European Network on Debt and Development.

 

Andrea F. Presbitero e Marco Arnone

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