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UN NUOVO PROTOCOLLO SUL LAVORO PUBBLICO E-mail
Pubblica Amministrazione
di Benedetto Cimino
18 maggio 2012
lavoro pubblicoSono passati circa due anni e mezzo dall’ultima riforma organica del pubblico impiego, la quarta in meno di vent’anni. Come per le precedenti, rigidità ideologiche, difficoltà finanziarie, inerzia burocratica, passion des places della politica e contrasti sindacali ne hanno impedito il coerente avvio.

La Funzione pubblica, gli enti territoriali e le organizzazioni sindacali ne propongono ora la revisione; non ritocchi mirati, ma un intervento a tutto campo sui principali temi in discussione: relazioni sindacali, valutazione e premialità, mercato del lavoro, formazione e dirigenza pubblica.

Relazioni sindacali. La riforma Brunetta proponeva una diagnosi semplice per i problemi del pubblico impiego: la cogestione sindacale dell’organizzazione e del rapporto di lavoro. Il rimedio consisteva nella sterilizzazione delle procedure di partecipazione sindacale, vietando i moduli concertativi, limitando fortemente le materie oggetto di contrattazione collettiva e rafforzando forme di regolazione pubblica unilaterale.  
Il Protocollo prospetta un completo ripensamento: si propone il coinvolgimento delle organizzazioni sindacali sui delicati dossier della mobilità individuale e collettiva, del “sistema premiante e incentivante”, della formazione e persino sul versante della spending review.
È certamente il dato politicamente più rilevante che emerga dal documento.

Valutazione e premi. Benché esistano delle eccezioni ed anche alcuni casi di eccellenza, la gran parte delle pubbliche amministrazioni non svolge una seria attività di valutazione dei risultati organizzativi, né sfrutta la leva retributiva come incentivo di produttività.
Vi è un equivoco di fondo, che dura da vent’anni: secondo l’“accordo di luglio” sulla politica dei redditi del 1993, la retribuzione accessoria, erogata a livello aziendale, deve essere “strettamente correlata ai risultati conseguiti”; tuttavia, mentre i lavoratori del settore privato percepiscono compensi aggiuntivi rispetto a quelli previsti dal contratto nazionale solo se le loro imprese ottengono realmente un recupero di competitività e produttività; nel pubblico impiego, viceversa, l’aumento della produttività collettiva e individuale sono presunti e le relative somme sono stanziate in ogni caso. Ne sono derivate dinamiche di crescita del costo del lavoro pubblico del tutto insostenibili nel medio periodo.
La riforma Brunetta ha preteso che le performance fossero almeno misurate e che l’apporto dei dipendenti fosse individuato in modo differenziato. Per vincolare le amministrazioni, tuttavia, ha concepito uno strumento molto rozzo: la forzata divisione in classi di merito dei dipendenti (il 25% in fascia alta, il 50% in fascia intermedia; il 25% in fascia di merito bassa), sotto minaccia di sanzioni per i dirigenti riottosi.
Il Protocollo vuole superare quest’approccio e ciò è un bene: il meccanismo delle fasce crea ingiustizie, induce alla conflittualità e a diffuso contenzioso. Non s’indica, tuttavia, alcuna alternativa: la ricerca di nuove soluzioni è affidata alla contrattazione con i sindacati, cioè alla principale responsabile delle prassi attuali.

Mercato del lavoro. Oggi le politiche di reclutamento e carriera dei dipendenti ruotano in un circolo vizioso. Il legislatore ritiene che i dipendenti siano troppi e costino troppo, ma licenziare o trasferire il personale in esubero è legalmente complesso e politicamente insostenibile. È più semplice vietare nuove assunzioni, bloccando il turn over, ma la soluzione è peggiore del male. Dacché l’insieme delle funzioni pubbliche rimane inalterato (e, ovviamente, la produttività dei dipendenti non aumenta) per coprire le vacanze in organico le Amministrazioni sono costrette ad aggirare il divieto, assumendo personale precario, che viene adibito agli incarichi di minore prestigio. Ai gradi più alti della scala gerarchica, invece, vengono elevati dipendenti privi di competenze adeguate, tramite progressioni professionali per anzianità, ancora una volta senza concorso. I precari aumentano e chiedono di essere stabilizzati: quando il loro numero diventa elettoralmente significativo, il Legislatore accoglie le loro richieste e si torna al punto di partenza.
Le indicazioni offerte dal Protocollo non sono congrue. Per limitare la “cattività flessibilità” in entrata, si propone di rafforzare la responsabilità dirigenziale, soluzione proponibile per contrastare fenomeni di malcostume amministrativo, non certo criticità strutturali che prescindono dalla volontà di singoli dirigenti. Quanto al precariato esistente, la soluzione è poi quella di “valorizzare, nei concorsi, l’esperienza professionale acquisita con rapporto di lavoro flessibile”: se non si tratta di un concorso riservato, vi si avvicina molto. È una forma di stabilizzazione mascherata, del tipo che la Corte costituzionale ha più volte avuto modo di censurare.   

Formazione. Nell’ultima legislatura, le spese per formazione sono state oggetto di ripetuti tagli lineari. Questa scelta ha avuto le sue ragioni: negli ultimi anni è montata una retorica della formazione, che non si è rivolta alle esigenze organizzative delle amministrazioni, ma a precostituire titoli per gli avanzamenti in carriera dei dipendenti. Si è creato un mercato artificiale di attività formative (spesso esternalizzate), con crescente aggravio di costi. Il Protocollo richiama genericamente l’importanza della formazione e preannunzia un intervento razionalizzatore sulle Scuole della pubblica amministrazione. La sede, probabilmente, non consentiva di andare oltre semplici evocazioni di stile.

Dirigenza. Il problema della dirigenza italiana è quello di dover navigare tra la Scilla della politica e la Cariddi dei sindacati: ogni autore e ogni legislatore pone l’accento ora su un problema, ora sull’altro, secondo rispettivi orientamenti e ideologie. I rimedi sinora sono stati inadeguati, perché si è provato ad affrontare un problema organizzativo con soluzioni procedurali: si è preteso di vietare ai dirigenti di trattare con i sindacati (ma può una legge farlo?) o si sono imposti oneri motivazionali per limitare la discrezionalità delle nomine politiche. Gli unici interventi efficaci sono d’ordine strutturale, anche se di medio periodo.
La dirigenza è autonoma se è autorevole, se gode, cioè, di una piena e riconosciuta legittimazione tecnica, al pari di quanto accade per la magistratura o per la carriera diplomatica. A tal fine, occorre agire sul reclutamento degli alti funzionari, programmando procedure concorsuali aperte ed estremamente selettive, gestite da enti autonomi e non condizionati dalle burocrazie ministeriali.
Il Protocollo non introduce elementi di reale novità, richiamando i criteri direttivi elencati in materia dalle leggi di delega della privatizzazione: rafforzamento del ruolo, dell’autonomia, dei poteri, della mobilità dei dirigenti. Mancano, ancora una volta, indicazioni concrete.

Di là dai contenuti, è la forma del documento il dato di maggiore interesse: la riforma Brunetta fu preannunciata da un piano industriale predisposto unilateralmente dal ministro dell’epoca; si torna ora alla prassi dei protocolli d’intesa con le organizzazioni sindacali. La scelta può essere indotta da considerazioni d’ordine politico: il consenso delle parti sociali può costituire una base di legittimazione importante per un esecutivo di estrazione tecnica. Oppure la scelta può legarsi alla fiducia nel modello di concertazione e di contrattazione che ha ispirato fin dall’origine il disegno di privatizzazione del pubblico impiego.  
Difficilmente, ad ogni buon conto, l’attuale governo potrà assumere una posizione forte su fondamentali questioni ordinamentali per almeno tre ordini di motivi: il poco tempo a disposizione, che non consente il ricorso alla delega legislativa; il vincolo di bilancio; il limitato mandato istituzionale che ha ricevuto. Sono più probabili, dunque, limitati correttivi concretamente dettati da ragioni d’ordine finanziario.
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