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GLI ACQUISTI PUBBLICI AL TEMPO DELLA SPENDING REVIEW E DEI POTERI STRAORDINARI E-mail
Conti pubblici
di Alberto Massera
11 maggio 2012
spending reviewAll’epoca della società affluente il focus del controllo sulla finanza pubblica era posto nel rimedio alla logica principalmente incrementale nella “progressione” dei bilanci statali; all’epoca della crisi fiscale è posto nel rimedio alla logica sostanzialmente agnostica dei tagli lineari alle previsioni della spesa delle amministrazioni, secondo un mutamento di finalità ultima corrispondente alla diversa incidenza della spesa pubblica nel sistema economico del Paese (passata dal 29,2 percento sul PIL nel 1960 al 51,2 per cento nel 2010, secondo un andamento a sua volta non lineare ove si pensi che al 1910 il dato era attestato al 15 percento).

Ma il punto critico è, per larga parte, ancora lo stesso: intervenire selettivamente sul volume della spesa, al fine di indirizzarla prioritariamente verso le preferenze espresse nei programmi di governo, approvati dalle assemblee elettive, in corrispondenza (auspicabile) con le aspettative di risultato dei cittadini.
In questa direzione intende andare il decreto-legge n. 52 da ultimo adottato dal Governo Monti, che ha per suo contenuto principale l’istituzione di un “Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi”. La figura del Commissario straordinario è ben lungi dall’essere nuova nell’ordinamento giuridico vigente. È prevista, con norma di portata generale, dall’art. 11 della legge n. 400/1988, sull’organizzazione del Governo; oltre che nell’ambito della disciplina sulla protezione civile, è stata più volte utilizzata, almeno dal 1997, nel campo degli appalti per le opere pubbliche, ove poi è stata“normalizzata” per le infrastrutture strategiche con le previsioni contenute nell’art. 163 del d.lgs. n. 163/2006, recante il codice dei contratti pubblici; ora viene appunto estesa alle altre aree degli appalti pubblici – i contratti oggetti del decreto – costituenti la massa dei c.d. consumi intermedi delle pubbliche amministrazioni.
Il programma è ambizioso. Sotto il profilo soggettivo, perché è rivolto a tutto il mondo delle pubbliche amministrazioni (escluse quelle operanti in posizione servente della Presidenza della Repubblica, della Corte costituzionale e del Parlamento, in quanto organi costituzionali), ivi inclusi pure gli enti ad autonomia costituzionalmente garantita, ai fini di rendere pieno il coordinamento della finanza pubblica. Sotto il profilo oggettivo, perché la missione affidata è quella di “definire il livello di spesa per acquisti di beni e servizi, per voci di costo, delle amministrazioni pubbliche”. Sotto il profilo funzionale, perché i poteri assegnati al Commissario spaziano da una vasta gamma di compiti di supervisione, monitoraggio e coordinamento delle attività in oggetto, strutturati soprattutto nei modi della segnalazione delle norme di legge, di regolamento o di provvedimento amministrativo a carattere generale che determinano spese o voci di costo delle singole amministrazioni che possono essere oggetto di soppressione, riduzione o razionalizzazione, della proposta conseguente dei necessari provvedimenti legislativi, regolamentari e amministrativi, della formulazione e divulgazione di pareri circa le iniziative necessarie per rimuovere o prevenire gli eccessi di spesa, della previsione di obblighi informativi, generali o specifici, a carico delle pubbliche amministrazioni, altresì assistiti dal potere di disporre ispezioni a cura dell’Ispettorato per la funzione pubblica e del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, fino alla adozione di misure seppure indirettamente vincolanti per singole amministrazioni, siano esse ad ampio raggio (quali le misure di razionalizzazione della spesa “segnalate” alle amministrazioni stesse, che possono essere seguite, ove non realizzate entro il termine indicato dal Commissario, dall’esercizio dei poteri sostitutivi del Consiglio dei Ministri ex art. 120 Cost.), ovvero a carattere più strettamente puntuale (quali la sospensione, revoca o annullamento d’ufficio di singole procedure relative all’acquisto di beni o servizi anche per ragioni di opportunità, che il Commissario può proporre al Presidente del Consiglio o della Regione interessata).
In questo quadro, così disegnato, non mancano singoli, ma non secondari, fattori di criticità o di perplessità.
In primo luogo, l’impressione di una qualche sovrapposizione tra obiettivi di breve e obiettivi di medio periodo. Vero è che la correzione a questa impressione può sembrare abbastanza agevole, ove solo si riporti il decreto in esame al contesto di azione governativa in cui va inquadrato, che è quello noto sotto il sintagma anglofono della “spending review” e che risulta evocato dalla intitolazione del decreto stesso (“disposizioni urgenti per la razionalizzazione della spesa pubblica”). In effetti, la spending review, almeno nel nostro ordinamento e per le amministrazioni centrali, trova la sua origine, in questo scorcio di secolo, nell’incarico, affidato al Ministero dell’economia dall’art. 1, c. 480, L.F. per il 2007, avente ad oggetto la realizzazione di un programma straordinario di analisi e valutazione della spesa, individuando le criticità, le opzioni di riallocazione delle risorse, le possibili strategie di miglioramento dei risultati ottenibili con le risorse stanziate sul piano della qualità e dell'economicità e tenendo conto del taglio lineare apportato con il comma 507 dello stesso articolo alle autorizzazioni di spesa predeterminate legislativamente e relative, tra gli altri, ai consumi intermedi.  Successivamente essa è stata istituzionalizzata con l’art. 49 della l. n. 196/2009 e con il conseguente decreto delegato n. 123/2011, che ha previsto l'analisi e valutazione della spesa  come “attività sistematica di analisi della programmazione e della gestione delle risorse finanziarie e dei risultati conseguiti dai programmi di spesa, finalizzata al miglioramento del grado di efficienza ed efficacia della spesa pubblica anche in relazione al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica”, da realizzare da parte delle amministrazioni centrali nell’ambito dei rispettivi Nuclei di valutazione con il supporto del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e da parte delle altre amministrazioni pubbliche nelle forme e con le modalità previste nell’ambito della propria autonomia (art. 4; si vedano anche gli artt. 25 e 28 dello stesso decreto). Ed in effetti il collegamento degli obiettivi del provvedimento in esame con quelli della spending review risulta sia dalla configurazione del ruolo del Commissario contenuta nel d.l. (all’art. 1: “il Commissario collabora altresì con il Ministro delegato per il programma di governo per l'attività di revisione della spesa delle pubbliche amministrazioni”); sia dalla descrizione nell’apposito documento governativo di presentazione dei criteri dell’attività di valutazione (alla lett. d: “revisione dei programmi di spesa e dei trasferimenti, verificandone l’attualità, l’efficacia e la congruità, prevedendo la riduzione delle linee di attività e dei connessi flussi di spesa ritenuti non più prioritari nell’attuale congiuntura o inefficaci rispetto agli obiettivi, eliminando le sovrapposizioni o duplicazioni di attività all’interno della stessa amministrazione o tra amministrazioni diverse e semplificando le procedure interne alle amministrazioni”); sia dalle indicazioni contenute nella direttiva presidenziale del 3 maggio, che ha accompagnato entrambi i testi menzionati ponendo l’obiettivo della riduzione della spesa pubblica per un importo complessivo di 4,2 miliardi per l’anno 2012, al quale tutte le amministrazioni pubbliche devono concorrere (alla lett. e: “riduzione in termini monetari per la spesa per acquisto di beni e servizi anche mediante l’individuazione di responsabili unici della programmazione della spesa, nonché attraverso una più adeguata utilizzazione delle procedure espletate dalle centrali di acquisto ed una più efficiente gestione delle scorte”).
Nondimeno la prima impressione non viene del tutto cancellata; e questo rileva soprattutto sul piano degli equilibri istituzionali. Perché se il centro di imputazione o almeno di riferimento delle attività rilevanti secondo le previsioni “ordinarie” di legge è comunque collocato all’interno di ciascuna delle amministrazioni statali, seppure con un rapporto di integrazione diretta e di stretta collaborazione con il Ministero dell’economia e con il Dipartimento della funzione pubblica, il Commissario straordinario appare invece destinato ad operare, del resto conformemente alla sua configurazione “generale”, presso la Presidenza del Consiglio, assumendo i poteri di indirizzo e di coordinamento propri di questa, secondo uno schema che sembra allontanarsi dai modelli organizzativo-funzionali di equiordinazione; né la contemporanea istituzione di un Comitato interministeriale, cui pure il Commissario deve relazionare mensilmente, sposta di molto la questione, essendo tale Comitato composto, a parte il Ministro dell’economia, di figure già operanti presso la suddetta Presidenza. E perché a ciò concorre l’analisi dei poteri assegnati al Commissario, dalla cui descrittiva derivano sì interventi a carattere puntuale, e quindi con effetti immediatamente rivolti (a contribuire) al conseguimento degli obiettivi finali, di riduzione della spesa, ma ad essi si vengono ad affiancare interventi destinati inevitabilmente –  se “presi sul serio” - a proiettare i loro effetti ben al di là della durata annuale prefigurata per l’incarico del Commissario stesso, come peraltro è auspicabile se orientati all’obiettivo del best value for money.
Qui si pone, del resto, un secondo fattore di criticità. Tutti sanno che il nostro sistema amministrativo si compone di una pluralità di centri decisionali di spesa, anche diversamente assistiti da autonomia costituzionalmente garantita. Il decreto in esame cerca di tener conto della necessità del rispetto delle autonomie regionali, non assume uguale atteggiamento nei confronti delle autonomie locali; la via appare piuttosto quella dell’irrigidimento del riferimento alle convenzioni Consip come parametri massimi di prezzo/qualità per l’espletamento delle procedure di acquisto (solo a certe condizioni avallata in passato, come è noto, dalla Corte costituzionale), ivi comprese le operazioni messe in atto dalle centrali territoriali di acquisto. Ma a parte le pur non eludibili questioni di compatibilità con l’ordine costituzionale dei poteri, sia che si guardi alla spending review nella prospettiva di breve periodo che in quella di più ampia durata (entrambe essenziali, se si ha presente il dato per cui la quota percentuale più alta di spesa per consumi intermedi, dopo la sanità) è proprio quella intestata ai comuni), non è difficile temere la fragilità di un sistema tutto costruito secondo modalità top-down, ove lo stesso coordinamento tra la centrale di acquisto Consip e le centrali di committenza regionali rischia di essere meno efficiente se operante in una sola direzione e anche l’apertura a quella sorta di attività diffusa di whistleblowing incentivata dal Governo rischia di restare dispersa nelle singole lamentationes in prosa di un popolo di indignati (ma anche di gruppi organizzati), rimanendo invece del tutto accantonato il riferimento a quelle operazioni di rilevamento dei fabbisogni e dei costi standard dei comuni e delle province che, con il d.lgs. n. 216/2010 e gli altri provvedimenti legislativi già adottati, i fautori del federalismo fiscale avevano promesso come fondamento di una rinnovata efficienza dell’intero sistema e che pure dovrebbero essere messe in atto nello stesso arco temporale con modalità che contemplano il coinvolgimento fattivo delle amministrazioni interessate.
Vi è, infine, un terzo punto che merita di essere segnalato. La figura del Commissario straordinario viene calata in un regime organizzato – quello delle procedure per gli acquisti di beni e servizi – che ha già un proprio sistema di vigilanza, monitoraggio e valutazione, che condivide con i lavori e che è incentrato, come è noto, sull’Autorità di vigilanza per i contratti pubblici. È evidente che quest’ultimo sistema è orientato verso finalità almeno in parte distinte (quelle pro-concorrenziali incentivate dal diritto europeo); ma l’Autorità è preposta alla vigilanza sul rispetto da parte delle amministrazioni di tutti i principi che il codice dei contratti vuole garantiti nell’azione contrattuale pubblica, compresi quelli di efficienza ed economicità: tanto è vero che è nel suo ambito che è costituito quell’Osservatorio dei contratti, tra i cui compiti è la determinazione annuale dei costi standardizzati per tipo di servizio e fornitura in relazione a specifiche aree territoriali, e la cui attività non a caso è prevista dal d.l. n. 52 come funzionalizzata al Programma di razionalizzazione degli acquisti. Per contro, nel decreto l’Autorità non è mai menzionata, sottomessa anzi anch’essa, come tutte le amministrazioni indipendenti, ai poteri del Commissario. Ed invero sarebbe forse stato sufficiente lavorare accortamente sugli artt. 6 e 7 del codice (e in specie sul comma 6 del secondo, in cui è già contenuta la previsione di poteri rilevanti sul punto e intestati al Ministro dell’economia) per evitare – proprio alle soglie di nuove decisioni europee che rafforzeranno in maniera massiccia il ruolo di Autorità di questo tipo nella nostra materia (v. gli artt. 92-97 della proposta di nuova direttiva sugli appalti) - un vulnus alla credibilità dell’Autorità esistente. Eppure, anche le istituzioni hanno bisogno di una buona reputazione presso la platea distinta e variegata dei soggetti nei cui confronti sono destinate ad operare al fine di assicurare l’efficienza complessiva di un ordinamento giuridico…
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