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SPENDING REVIEW, COME RENDERE OBBLIGATORIO IL BUON SENSO NELLA P.A.* E-mail
Conti pubblici
di Giuseppe Pasquale
11 maggio 2012
spending reviewA differenza che nel privato, nel comparto pubblico ci sono condizioni oggettive che rendono meno rigorose le prassi ispirate al buon senso.  Questo è il più rilevante dei limiti interni alla P.A. Che  può essere avviato a soluzione studiando sistemi di valutazione delle performance capaci di dare al lavoratore pubblico gli stessi orizzonti che si prefigura chi opera nel privato. E quindi puntando sulla creazione di obiettivi che siano  "automaticamente" agganciati ai risultati, da misurare sulla base di indicatori privi di autoreferenzialità e al tempo stesso sottratti a qualunque forma di discrezionalità  del valutatore.

Forse chiamarla omertà sarebbe eccessivo, ma di certo fra i primi  problemi della pubblica amministrazione (P.A.) vi è quello strano cerchio di silenzio che avvolge le tante forme di stupidità organizzativa dentro cui gli uffici e le persone che vi lavorano sono giornalmente immerse.

Prendiamo il caso delle regole sul rimborso delle trasferte di lavoro nella P.A. (cosiddette "missioni"). Riguarda tutto il mondo del pubblico impiego: dagli Enti locali ai Ministeri, alle Università, e così via. E' un macroscopico nonsense sotto molti profili. Che però resiste immutato da decenni senza che nessuno ne parli, senza che le più banali storture siano state mai aggiustate. Per l'impiegato in trasferta è uno slalom impossibile da comprendere: a esempio, un dirigente può spendere fino a  60 euro al dì in pasti, ma se ha una ricevuta da 50 gliene vengono rimborsati solo 30 (perché?). Mentre, invece, per recuperare quei 20 euro, bisogna per forza dimostrare di aver mangiato una seconda volta, e procurarsi l'altra ricevuta, anche di pochi euro (perché?): e, infatti, solo se le ricevute sono due si ha diritto a 60 euro (sommando, in ipotesi, anche 59 + 1). Tutto ciò in effetti ha poco senso e anzi favorisce comportamenti malsani, poiché dà la percezione di un rapporto (quello fra P.A. e dipendente) basato su trabocchetti reciproci. E non è finita. Giacché l'impiegato deve al tempo stesso guardarsi le spalle da un'altra stortura di segno opposto: se a esempio spende 10 euro a colazione, 30 a pranzo e 20 a cena, ci rimette i 10 euro della colazione poiché il diritto al rimborso si ferma a non più di due ricevute al dì (perché?).

Senza contare l'irragionevolezza che si determina in particolare riguardo ai soggiorni alberghieri. Una norma del  1978 (articolo 2 della legge n. 417) stabilisce il vincolo di spesa non in termini di soglia monetaria, ma in termini di categoria alberghiera (perché nessuno mai ha proposto di correggerla?): tutti hanno diritto alla seconda categoria (tre stelle), tranne i magistrati  e le figure equiparate, che hanno titolo per soggiornare in prima (quattro stelle). Il punto è che non esiste nessun limite di importo in ordine alla tariffa giornaliera rimborsabile, poiché una volta rispettato il dato formale relativo alla categoria  (per la maggior parte, tre stelle), l'importo speso in concreto  dipende dalla tariffa del singolo hotel. Ma questa sfugge a qualunque vincolo, per cui - nonostante i controlli precedenti e successivi degli uffici preposti – la cifra del rimborso oscilla incontrollabilmente in modo significativo. Neppure il ricorso a Consip  ha consentito di eliminare questo inconveniente. Come si evince dal bando di gara per l'appalto dei servizi di agenzia viaggi per trasferte di lavoro del personale P.A., secondo cui, a esempio, come base di riferimento per i calcoli da capitolato tecnico fanno fede, per i soggiorni nazionali, le cosiddette tariffe RACK, che sono quelle ufficiali piene, depositate presso la CCIAA (vedi qui). Ciò senza che gli organi statali di controllo successivo (Ragionerie territoriali dello Stato) possano esercitare alcun tipo di verifica che vada oltre il riscontro relativo al rispetto dei limiti di categoria consentita secondo legge.

Per evitare queste ed altre diseconomie potenziali sarebbe invece auspicabile (e ciò comporterebbe l’abbandono del sistema in convenzione Consip) un meccansimo alternativo assai più ragionevole e funzionale, basato sul rimborso forfetario delle spese di missione. Esso comporta forti dosi di semplificazione almeno sotto tre profili:
1. snellimento: il forfait elimina sia i rilevanti fastidi burocratici sia i costi della  doppia istruttoria ad personam (autorizzazione e liquidazione);
2. risparmio: si evitano le eccedenze di spesa che il dipendente effettua solo perché non a suo carico;
3. monitoraggio: diventa finalmente possibile una programmazione gestibile in corso d'anno con assegnazione di budget calibrati in funzione dei vari centri di spesa, sulla base di uno stock di disponibilità  misurabile in termini di numero kilometri/soggiorni, superando così il sistema attuale che è di tipo “cieco”, nel senso che fa sì che le risorse si consumino al buio, giorno dopo giorno, fino a concorrenza della (non-significativa) giacenza espressa in danaro sull'apposito capitolo di bilancio.  

Questa ed altre forme di irragionevolezza accadono e resistono nel tempo poiché nel comparto pubblico vi è, in qualche modo,  licenza di agire senza vincoli di buon senso. Che da sempre è il grande assente nelle dinamiche organizzative della P.A. Fortunatamente non è così dappertutto. Purtroppo, però, per ragioni storiche e culturali, una parte non trascurabile del Paese funziona proprio così, a differenza del mondo privato nel quale universalmente i comportamenti poggiano  (per fortuna) sul presupposto della massima limitatezza delle risorse. Il segreto infatti è tutto qui. E' questa ristrettezza (percepita) che, nel privato, basta da sola a generare in capo a tutti gli attori, con effetti a cascata,  il vincolo a impegnarsi rigidamente, senza se e senza ma, lungo i binari della più stretta efficienza.

Nel pubblico, invece, la mancanza di una tale percezione, viene di norma supplita dalla formalizzazione di norme e regolamenti che prescrivono "doveri strumentali di mezzi", piuttosto che "obblighi di risultato". Ma tutto questo altro non è che un tentativo di codificare il buon senso, tentativo che di per sé è illusorio in partenza, dato che in tal modo si arriva solo a spostare in avanti il problema, senza mai risolverlo. E, infatti, anche dopo che sono state codificate regole di comportamento fin nei minimi dettagli, istituiti organismi appositi, eccetera, alla fine il raggiungimento dei risultati prefissati rimane ugualmente schiavo delle medesime dosi di buon senso da cui, parallelamente, dipendono i successi nel differente contesto del  privato.   

E' molto importante, inoltre, tenere conto del fatto che, nella cultura diffusa degli operatori pubblici, i beni e i soldi della collettività, al contrario di quelli propri, sono ritenuti (parlo del profilo psicologico ed emozionale) come una sorta di res nullius, quasi fossero numeri e basta, cifre senza peso.  Al punto che tante volte è percepito come indifferente, quando è fatto nell’interesse erariale,  spendere (o incassare) dieci, piuttosto che cento, piuttosto che mille. Questo è un dato obiettivamente rilevabile e non deve destare stupore. Esso non va colpevolizzato, poiché accade in modo diffuso quale approccio che (sul piano solo istintuale, beninteso) è persino naturale. Proprio in virtù di una tale consapevolezza, tuttavia, questa caratterizzazione dell’animo umano va governata preventivamente dal sistema, studiando semmai forme di organizzazione che, sul versante dei controlli, prevedano i giusti (e cospicui) contrappesi in forma mirata e che, quanto ai profili di economicità ed  efficienza,  facciano di tutto per ispirarsi agli schemi di tipo privatistico.

Sotto quest'ultimo aspetto, una delle strade decisive può essere quella di studiare sistemi di valutazione delle performance organizzative e individuali capaci di dare al lavoratore gli stessi orizzonti che si prefigura chi opera all'interno del privato. Per fare questo è necessario, ancora una volta, concentrare gli sforzi non già sulla creazione di obblighi strumentali da assoggettare al presidio (e al potere) di strutture burocratiche apposite. Ma piuttosto puntare tutto sulla creazione di nuovi (e anche ingegnosi) obiettivi e target che tengano conto magari delle tecnologie info-telematiche oggi quasi diffuse a livello di massa. Si deve trattare di obiettivi che vanno cuciti addosso alla missione propria di ciascuna unità operativa ed agganciati "automaticamente" a risultati (gli output del servizio) rilevati e misurati in termini oggettivi. E, dunque, sulla base di indicatori che siano privi di dinamiche autoreferenziali e al tempo stesso sottratti a qualunque forma di discrezionalità  del valutatore.

Una metafora presa in prestito dal mondo sportivo può aiutare a comprendere. Tenendo presente il distinguo che esiste, nelle discipline sportive, fra competizioni in cui si vince in base a risultato (come a esempio, il calcio, dove vince "automaticamente", chi fa più goal) e discipline nelle quali si vince in base alla valutazione di uno o più giudici (come a esempio i tuffi, dove è decisivo il voto dato da una giuria), la situazione nelle P.A. riproduce un habitat lavorativo ispirato in toto a quest'ultimo modello (assoggettamento a giuria). La strada da seguire, invece, è esattamente quella opposta, ovvero di inventarsi obiettivi di performance che diano al lavoratore pubblico la percezione di giocare una competizione "a goal" piuttosto che "a punteggio".

Un orizzonte ispirato a quest’ultimo modello, infatti, applicato al mondo del lavoro, è de-motivante poiché dà come prospettiva  la percezione di una premialità che non dipende dal lavoratore, ma piuttosto, in misura preponderante, dalla (futura e imperscrutabile) discrezionalità del valutatore. Il lavoratore, infatti, percepisce quest'ultima come una frattura che impedisce al proprio impegno di tramutarsi con automatismo in prospettiva di premialità individuale. A differenza di ciò che accade nelle discipline sportive "a punteggio", infatti, il valutatore delle performance individuali nella P.A. è per lo più un dirigente che non vive professionalmente solo di valutazioni, per cui i suoi "voti" non sono frutto di rigorose procedure codificate (come avviene negli sport), ma sono piuttosto apprezzamenti soggettivi nei quali non può non prevalere una forma di discrezionalità che è giocoforza mescolata ai particolarismi (e alle parzialità inevitabili)  che è umano si accompagnino a una tale, pur delicata, attività.

E, allora, nel mondo pubblico la strada auspicabile è quella di stabilire, da caso a caso, quali sono gli obiettivi che "fanno goal" ai fini di determinare la vincita della propria squadra (e quindi i migliori risultati in senso oggettivo dell’ufficio di appartenenza), e, conseguentemente, ai fini di generare la collegata premialità individuale. Un esempio di obiettivo che in qualche modo risponde alle caratteristiche di un obiettivo-goal è stato, ritengo, l'obiettivo monetario su cui negli ultimi lustri l'Agenzia delle Entrate ha, fra l'altro, basato la valutazione  delle performance individuali dei propri dirigenti. Senza entrare nel merito della opportunità o dell’efficacia di tale scelta verso i cosiddetti stakeholders esterni (i cittadini destinatari), sta di fatto che tale tipologia di obiettivo - proprio in quanto per nulla autoreferenziale ed altresì misurabile in termini oggettivi - ha rappresentato a mio parere il fattore critico di successo che ha determinato lo straordinario balzo in avanti registrato sul piano della efficienza interna.  

* Le opinioni qui espresse sono esclusiva responsabilità degli autori e non impegnano in alcun modo l'Amministrazione di appartenenza.
  Commenti (1)
Scritto da Donatella, il 11-05-2012 22:23
Bah, a me sembra che il problema delle missioni sia pi¨ una questione ministeriale che dell'intero comparto pubblico... negli enti locali, dipendenti e amministratori hanno praticamente azzerato le missioni, cosa che da un lato fa risparmiare, certamente, ma dall'altro impoverisce moltissimo la possibilitÓ di dipendenti, dirigenti e amministratori di conoscere, ascoltare e vedere cosa accade appena fuori dal proprio orticello...

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