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IL MONDO ╚ CAMBIATO, MA NON PER GLI AMMORTIZZATORI SOCIALI ľ PARTE II E-mail
Lavoro
di Stefano Sacchi
27 aprile 2012
ammortizzatori socialiIn un precedente articolo abbiamo considerato nel dettaglio il progetto di legge Fornero sulla riforma del mercato del lavoro dal punto di vista degli interventi in materia di ammortizzatori sociali. Quale valutazione darne? Il giudizio dipende dalla prospettiva di analisi adottata.

Guardando ai singoli schemi di protezione sociale, la nuova ASpI non è particolarmente innovativa (non è però trascurabile l’assorbimento dell’indennità di mobilità, se dovesse mai sopravvivere al passaggio parlamentare), ma certamente è più generosa dei sussidi passati, soprattutto in termini di durata. Come detto, inoltre, viene estesa agli apprendisti. La mini-ASpI pare costituire un’innovazione rispetto al passato: è un’indennità di disoccupazione vera e propria e, grazie all’abolizione del requisito assicurativo, contribuisce ad aumentare la platea di quanti hanno effettivo accesso ai sussidi italiani. Dura però poco, troppo poco e comunque lascia ancora troppi lavoratori privi di accesso effettivo. Per effetto della riforma il tasso di copertura dei disoccupati, cioè la quota di disoccupati che ricevono un sussidio (oggi circa un terzo) aumenterà, ma rimarrà comparativamente ridotto.

L’estensione delle “tutele in costanza del rapporto di lavoro” (cioè gli schemi assimilabili alla cassa integrazione, quelli che nel lessico internazionale sono detti short-time work) a tutte le imprese su base volontaria, e su base obbligatoria per quelle con più di 15 dipendenti contiene un potenziale di omogeneizzazione dei trattamenti disponibili tra imprese diverse. Al tempo stesso, il progetto di legge non modifica alcunché per quanto concerne la cassa integrazione straordinaria (se non una disposizione che elimina la causale di procedura concorsuale con cessazione di attività) e in particolare non incide sulla possibilità di durate molto lunghe, sino a quattro anni. In generale, l’utilizzo di CIGO e CIGS continua a costare poco per le imprese italiane: quando vi fanno ricorso, esse pagano un contributo speciale pari al massimo all’8% del salario orario, mentre i contributi sociali sono presi in carico dallo stato attraverso il meccanismo della contribuzione figurativa, eccezion fatta per un contributo a carico dei lavoratori. Questa resta una rilevante differenza tra CIGO e CIGS da un lato e gli schemi obbligatori o volontari di short-time work introdotti dal progetto di legge, nei quali la contribuzione è a carico del fondo che gestisce lo schema.

Un confronto con la Germania può risultare utile. Gli schemi di Kurzarbeit (“lavoro ridotto”) sono integrati nella cassa assicurativa della disoccupazione, sicché non esistono contributi separati per ALG I (l’equivalente della nostra ASpI) e Kurzarbeit, ma le imprese (tutte, di ogni dimensione e settore) pagano un contributo unico, inferiore alla somma dei contributi versati dalle imprese italiane per disoccupazione e cassa integrazione. Per i primi sei mesi di utilizzo del Kurzarbeit gli imprenditori sono tenuti a versare l'intero ammontare contributivo (accollandosi anche i contributi dei lavoratori), calcolato sull'80% del salario complessivo corrispondente alle ore non lavorate, con un costo chiaramente superiore a quello fronteggiato dalle imprese italiane. Queste disposizioni sono state temporaneamente modificate durante la crisi, “italianizzando” il Kurzarbeit tedesco, ma – appunto – solo temporaneamente1. Infine, essendo integrato nel fondo assicurativo contro la disoccupazione, il Kurzarbeit offre le stesse prestazioni dell’ALG I. Si comprende allora come gli schemi di short-time work tedeschi assolvano effettivamente la loro funzione ideale, quella di mantenere in azienda quella parte di maestranze provvista di skills specifiche all’impresa o al settore durante fasi transitorie di calo della domanda (necessità alla quale dovrebbero rispondere gli schemi congiunturali, come la CIGO) o in occasione di difficoltà aziendali più profonde, ma superabili in un tempo relativamente ridotto attraverso la trasformazione dei modelli produttivi (necessità, questa, alla quale dovrebbero rispondere gli schemi strutturali come la CIGS). A tutte le altre esigenze provvedono gli schemi di disoccupazione, che nella loro componente assicurativa offrono le stesse prestazioni dello short-time work.

Su quest’ultimo punto, le differenze nominali tra la generosità delle prestazioni di disoccupazione e di cassa integrazione in Italia si sono via via assottigliate nel tempo anche prima dell’introduzione dell’ASpI, e soprattutto per quanto riguarda l’entità effettiva delle prestazioni la distanza si è progressivamente ridotta a causa dell’introduzione di massimali di prestazione per CIGO e CIGS, per cui i tassi di sostituzione netti tra ASpI e CIGO/CIGS per un lavoratore il cui reddito sia pari al salario medio stimato dall’OCSE sono oggi simili. Ciò che resta non comparabile è la durata della CIGS, che può arrivare sino a quattro anni.

Insomma, grazie alle convenienze per le imprese e alla maggiore durata, sullo sfondo ovviamente del mantenimento della relazione lavorativa, si può ragionevolmente prevedere che le integrazioni salariali (CIGO e CIGS) resteranno il pezzo forte del sistema di mantenimento del reddito in caso di non lavoro in Italia, indipendentemente dalla loro funzione ideale.

L’analisi delle singole misure introdotte e modificate (o no) dal progetto di legge restituisce una prospettiva sulla riforma, ma è solo guardando all’interazione tra il mercato del lavoro e il sistema di protezione sociale che si possono valutare con maggior respiro le riforme introdotte una o nell’altra sfera. In quest’ottica, gli esiti in termini di sicurezza o precarietà dei lavoratori dipenderanno da come le imprese reagiranno alla riforma dei contratti e della legislazione a protezione dell’impiego. Certamente, apprezzata da tale punto di osservazione la parte di riforma che riguarda gli ammortizzatori sociali appare miserella, e induce a formulare considerazioni disincantate. Tolta l’introduzione della mini-ASpI, della quale se si guarda alla durata massima conviene non esagerare la portata, poco o nulla viene fatto per risolvere gli ampiamente documentati problemi attuali, e per anticipare possibili cambiamenti futuri.

Mentre i decisori pubblici ci dicono in ogni intervista che rilasciano che il mondo è cambiato ed è bene prenderne atto in fretta, i primi a rifiutare di prenderne atto e a illudersi di vivere ancora in un mondo fordista sembrano proprio loro. Sono passati 15 anni ormai dalle riforme strutturali del periodo 1997-2003 (che includono la liberalizzazione dei contratti a termine del 2001), il mercato del lavoro italiano si è trasformato enormemente (anche per effetto di tali riforme), ma l’impostazione dell’azione pubblica italiana in materia di protezione sociale continua ad essere pervicacemente bismarckiana, cioè a legare accesso e prestazioni sociali alla storia lavorativa.

Nonostante alcune marginali correzioni di rotta, la stagione della flessibilizzazione del mercato del lavoro senza la contestuale previsione di un’adeguata protezione sociale, che ha dato luogo alla “flex-insecurity” italiana, non sembra finita. Se questo può esser perdonato ai decisori pubblici degli anni ’90 e dei primi 2000, che si attendevano dalle liberalizzazioni  – seppure al margine – del mercato del lavoro effetti di integrazione sociale diversi da quelli realizzatisi, certamente non lo è più oggi, alla luce dell’evidenza empirica largamente disponibile. Le condizioni di severo svantaggio economico in un arco di tempo pluriennale (in una parola, la precarietà economica) incidono in misura grandemente maggiore tra i lavoratori atipici che tra i tipici. Controllando per molteplici fattori individuali, avere un contratto atipico raddoppia la probabilità di essere in tale situazione di svantaggio rispetto all’avere un contratto a tempo pieno e indeterminato. Uscire dalla precarietà economica è molto più difficile per i lavoratori atipici che per i tipici, ed entrarvi è molto più facile. A fronte di tutto questo, la ricerca comparata mostra che la protezione sociale svolge un ruolo fondamentale nel contrastare i rischi di precarietà generati dal mercato del lavoro. Ma per svolgere tale ruolo, le tutele sociali non possono essere legate a doppio filo proprio a quelle dinamiche del mercato del lavoro i cui effetti sul benessere individuale esse dovrebbero correggere. In Italia, invece, i sussidi di disoccupazione sono efficaci nel contrastare la condizione di precarietà economica del lavoratore soltanto in un caso su otto2.

In passato, nel mondo che fu, i sistemi di assicurazione sociale (nei quali accesso ed entità delle prestazioni sociali dipendono dai contributi versati) consentivano di ottenere risultati universalistici, grazie al funzionamento del mercato del lavoro. Quel tempo è finito. Serve la costruzione di un pavimento di diritti sociali, accessibili da parte di tutti i cittadini (o, per quanto rileva qui, da parte di tutti i lavoratori) indipendentemente dalla loro specifica posizione lavorativa. Su questi possono poi certamente innestarsi le assicurazioni sociali e anche “diritti sociali di prelievo”, basati sulla contribuzione individuale e tarati su specifiche esigenze di categoria o individuali, spendibili ad esempio nelle transizioni tra lavoro dipendente e lavoro autonomo, o tra lavoro retribuito e lavoro di cura non retribuito3.

Ma, appunto, occorre un pavimento universalistico sul quale le differenze possano poggiare senza dar luogo a discriminazioni. Come abbiamo visto, la differenza tra la Germania del dopo riforme Hartz e l’Italia non la fa il pilastro assicurativo, l’ALG I rispetto all’ASpI, ma l’assistenza sociale per gli abili al lavoro, l’ALG II.  Se il mondo è cambiato, occorre trarne le conseguenze fino in fondo: imprenditori, parti sociali e – ebbene sì – anche il governo. Altrimenti gli effetti di disintegrazione avranno il sopravvento, indipendentemente dalle buone intenzioni dei riformatori circa i benefici effetti delle liberalizzazioni sulle opportunità di vita degli individui. La strada dell’inferno è notoriamente lastricata di intenzioni eccellenti.

1. Vedi Sacchi, Pancaldi, Arisi, The Economic Crisis as a Trigger of Convergence? Short-time Work in Italy, Germany and Austria, in Social Policy and Administration, 45, 4, 2011, pp. 465-487.
2. I risultati qui citati sono tratti da Berton, Richiardi e Sacchi, The Political Economy of Work Security and Flexibility, Bristol, The Policy Press, 2012.
3. Vedi Supiot (a cura di), Beyond Employment. Changes in Work and the Future of Labour Law in Europe, Oxford, Oxford University Press, 2001 e Ferrera, Hemerijck e Rhodes, The Future of Social Europe: Recasting Work and Welfare in the New Economy, Oeiras, Celta Editora, 2000. Dello stesso tenore, anche se con un’enfasi sul reddito di cittadinanza, le considerazioni di Bronzini, Il reddito di cittadinanza, Torino, Edizioni Gruppo Abele, 2011.

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