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PER UN EFFICACE UTILIZZO DEI FONDI STRUTTURALI EUROPEI E-mail
Mezzogiorno
di Gianfranco Viesti
29 aprile 2008

fondi strutturali europeiIl "declino" di un paese non si misura solo dai dati sulla crescita economica o sull'export. Si può leggere anche dalla qualità del suo dibattito scientifico, di politica economica: quanto sia basato su fatti e non su opinioni o percezioni, quanto si giovi di analisi serie e complete della situazione e delle politiche in atto, e non su pregiudizi. Negli ultimi mesi si è scatenata una campagna di stampa e di opinioni sui Fondi Strutturali Europei, nella quale si è sostenuta con forza una tesi. Ciascun commentatore cita altri commentatori; ma nessuno cita documenti, analisi, valutazioni.

La tesi che si è diffusa è che: a) si sa poco del loro utilizzo; b) non hanno ottenuto alcun risultato; c) sono tutti sprecati (quando non hanno alimentato la criminalità). Ma è possibile sostenere queste tesi su basi scientifiche? Che cosa ne sappiamo?

 

Tutto si può dire dei Fondi Strutturali Europei tranne che il loro utilizzo sia oscuro. Sono spesi in base a programmi settennali; sono soggetti a regole di utilizzo stringenti (il cosiddetto n+2) che impongono il pagamento al massimo entro due anni dall’impegno dei fondi; sono oggetto di un continuo monitoraggio, e di valutazioni ex ante e di impatto ex post. Come principale intervento di sviluppo dell’Unione Europea essi sono utilizzati, in ogni paese, in base ad un insieme di regole sedimentatesi e migliorate nel tempo che li rendono una delle politiche pubbliche più trasparenti(1). Per quale altra politica pubblica italiana conosciamo in anticipo gli obiettivi a sette anni, i tempi della spesa rispetto alle previsioni, gli obiettivi raggiunti? Una politica oscura? Al contrario, una buona pratica da diffondere.

 

Ciò nulla toglie però all’argomento dei critici, tutto relativo al caso italiano. Mentre nei documenti della programmazione 2000-06 veniva prevista una crescita molto elevata del PIL del Mezzogiorno (e ce ne ricordiamo proprio perché il processo è trasparente) si sono registrati risultati pessimi. Certo, è fondamentale ricordare il ciclo così negativo dell’intera economia nazionale. Ma i risultati sono negli ultimi anni ancora (seppur lievemente) peggiori della, pessima, media nazionale. Una previsione molto sbagliata, non c’è dubbio. Ma perché? Perché nonostante questo così cospicuo flusso addizionale di spesa (45,5 miliardi di euro per il 2000-06, incluso il cofinanziamento nazionale, da spendere entro fine 2008) il Sud non è cresciuto?

 

Ma: quanto cospicuo? Alcuni fatti(2). Una parte significativa della spesa è ancora da realizzare. A fine ottobre 2006 più di un terzo delle risorse (18,5 miliardi) era ancora da spendere. Una parte della spesa già effettuata è poi in realtà solo sulla carta: vengono infatti rendicontate a valere sui fondi strutturali spese già effettuate utilizzando risorse nazionali già disponibili (i cosiddetti "progetti coerenti"). Questo ha riguardato il 37% della spesa finora contabilizzata (cioè 9,5 miliardi), con punte massime nel settore dei trasporti, dove il 78% della spesa è relativa a "progetti coerenti"; ciò ha consentito di rispettare sinora formalmente le tempistiche di spesa, e di non perdere risorse europee.

 

Tuttavia, dopo sette anni dei 45,5 miliardi disponibili solo poco più di un terzo (17,5) è stato effettivamente speso su progetti nuovi(3). Una prima spiegazione dello scarso impatto sta dunque nel fatto che gran parte delle risorse sono ancora da investire. Una pessima notizia: i tempi di realizzazione sono molto lenti (ma quanto più lenti delle altre politiche pubbliche?). Una notizia più confortante: gran parte dell’effetto è di là da venire.

 

Ma: quanto addizionale? I fondi strutturali europei sono attribuiti sulla base di un’intesa con gli Stati Membri; essi si impegnano a far sì che essi siano addizionali, cioè che non sostituiscano impegni di spesa nazionale (se no, non avrebbero ovviamente effetto). Dato questo impegno, è difficile trovare documenti ufficiali che smentiscano l’addizionalità, formalmente rispettata. Ma che dicono le cifre(4)? I fondi europei (incluso il cofinanziamento) sono una parte minoritaria della spesa pubblica in conto capitale(5) nel Mezzogiorno. Al 2006, su 21,4 miliardi di spesa in conto capitale essi rappresentavano circa il 30%; il 70% era "altra" spesa (tav. 1): ordinaria dei Ministeri e della Pubblica amministrazione allargata, risorse di politica regionale (per le "aree sottoutilizzate"). Fra il 2002 e il 2006 l’"altra" spesa è progressivamente diminuita, da 17,9 a 14,8 miliardi. La spesa in conto capitale al Sud, nonostante le "colossali risorse aggiuntive" è rimasta ferma a prezzi correnti fra 2001 e 2005. Difficile sostenere che i fondi strutturali abbiano avuto un effetto aggiuntivo significativo; si badi, questo a differenza dei casi – come l’Irlanda nel passato – nei quali essendo la spesa indirizzata all’intero territorio nazionale, essa era aggiuntiva per certezza matematica. La spesa in conto capitale in termini pro-capite nel Mezzogiorno è dal 2002 inferiore al CentroNord(6) (figura 1); si aggiunga che nel Mezzogiorno una quota proporzionalmente più alta della spesa in conto capitale è destinata a incentivi alle imprese; se si guarda dunque ai soli investimenti pubblici si scopre che nella prima metà di questo decennio la spesa pro capite è stata al Sud un quarto più bassa che al CentroNord. Data anche la dotazione di partenza assai inferiore, questo non aiuta certo a crescere velocemente.

 

Quindi è come al solito solo una questione di inviare più soldi al Mezzogiorno? Certamente no. La qualità della spesa è decisiva quanto la sua dimensione per produrre effetti positivi. Ma qui i numeri disponibili aiutano meno. Nonostante il tono apocalittico di alcuni commentatori in questo ambito occorre muoversi con attenzione. Tre paiono, anche in base alle valutazioni già disponibili, le principali pista da seguire.

La prima attiene alla frammentazione dei fondi disponibili su un numero molto elevato di misure; questa è con tutta probabilità importante concausa della lentezza, dato il carico gestionale-burocratico che comporta. Perché questa frammentazione? Una lettura più positiva rimanda al concetto di "progetti integrati": per lo sviluppo territoriale servono tanti interventi collegati, contemporaneamente; questo è giustissimo in teoria, ma nella pratica può portare non solo a ritardi, ma anche a mancare gli effetti positivi attesi finché l’insieme delle misure non si sia realizzato (e forse per sempre, se la programmazione non è di qualità). Una lettura più negativa rimanda alla necessità di finanziare con i fondi europei – in un periodo di forte carenza di altre risorse disponibili per gli enti locali – anche interventi "minori", certamente poco rilevanti per innescare un processo di crescita economica; fra di essi, anche magari misure relativamente poco utili ma che producono consenso.

La seconda attiene ai cicli di realizzazione delle opere pubbliche in Italia. Molto spesso essi comportano tempi estremamente lunghi, più di quanto preventivabile, e una progressiva lievitazione dei costi (come messo in luce, da ultimo, da un recente rapporto dell’ANCE). La triste conclusione è che anche un periodo di programmazione di ben 7 anni può non essere in grado di completare l’intero ciclo. Questo significa probabilmente che con i Fondi europei si stanno realizzando parti di opere: questo ha un (modesto) effetto macroeconomico di domanda, ma finché esse non generano servizi aggiuntivi mancano (i più importanti) effetti microeconomici di offerta. Vi è una modesta capacità delle amministrazioni regionali (ma anche di quelle centrali!) di produrre rilevanti idee progettuali, di realizzare professionalmente e velocemente i relativi studi di fattibilità, di avviarne e soprattutto completarne l’esecuzione in tempi relativamente brevi.

La terza attiene alla quota sul totale di interventi non meramente compensativi (come sono gran parte degli aiuti alle imprese) ma mirati alla rimozione strutturale dei principali ostacoli alla crescita, a cominciare dalla qualità dell’istruzione, che possono avere nel lungo periodo un effetto decisamente più positivo sulla crescita.

 

Questi i nodi su cui occorrerebbero più ricerca e riflessione, evitando luoghi comuni, anche in vista dell’attuale ciclo di programmazione 2007-13.

 

Gianfranco Viesti

 

 

Spesa in conto capitale nel Mezzogiorno per fonte di finanziamento


2002

2003

2004

2005

2006

Fondi strutturali (1)

3,9

5,2

5,7

5,4

6,7

"Altra" spesa (2)

17,9

16,5

15,2

15,6

14,8

Totali

21,8

21,8

20,9

21,0

21,5







(1) incluso cofinanziamento nazionale




(2) componente base + componente perequativa + risorse aree sottoutilizzate







Fonte: basata su dati contenuti in DPS, Rapporto Annuale 2006, tav III. 5

 

Figura 1 Settore pubblico allargato: spesa pubblica

in conto capitale procapite

grafico.jpg


















Fonte: DPS Conti Pubblici Territoriali



(1) Per una valutazione d’insieme si rimanda a G. Viesti, F. Prota, "Le nuove politiche regionali dell’Unione Europea", Il Mulino, 2007
(2) I dati sono tratti dal Rapporto Annuale 2006 del Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e Coesione del Ministero dello Sviluppo Economico: per la spesa totale: pag. 236; per i "progetti coerenti": pag. 254

(3)Dati della ragioneria generale dello stato indicano un ulteriore, naturale, avanzamento della spesa, fra ottobre 06 e agosto 07, di circa 5 miliardi.

(4) Guardare ai numeri non fai mai male. Si fa un gran parlare della colossale cifra di 100 miliardi di euro per il Sud per il periodo 2007-13 (sette anni), mettendo insieme fondi europei, cofinanziamento nazionali e spesa per le aree sottoutilizzate. Tale cifra è di poco superiore a quanto si prevede di spendere nel centro-Nord in due anni.

(5) Ci si riferisce qui ai dati contenuti nel "Quadro finanziario Unico". Essi non corrispondono esattamente agli aggregati considerati formalmente per verificare l’addizionalità perché escludono le spese per formazione.

(6) Questo è determinato anche dalle scelte di alcuni importanti decisori pubblici. Il gruppo Ferrovie dello Stato allocava nel Mezzogiorno nel 1998-2000 il 26,2% dei propri investimenti; nel 2003-05 il 14,3%.

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